20世纪70年代，美国显著加深了对世界贸易的参与度。商品进出口的GDP占比在这10年里翻了一番，从1970年的近4％上升至1979年的约8％。虽然商品贸易顺差在1976年之后让位于商品贸易逆差，但这最初是由1973年石油危机后的大量石油进口促成的。美国在农产品和制成品以及服务业上持续拥有贸易顺差。此外，美国与亚洲的贸易占比越来越大：20世纪80年代，美国约40％的进口来自亚洲，而在20世纪50年代时仅为17％。由此可以看出一些东亚国家和地区的快速经济发展，尤其是日本、中国香港、中国台湾和韩国。因此，政策制定者开始将注意力从欧洲转移到太平洋地区的新兴工业化经济体。

总体而言，制造业在20世纪70年代坚守住了自己的地位，但制造业内部发生了重要的结构变化并引发了很多艰难的调整。出口转为美国拥有最大技术优势的更新颖、更先进的产品，如机械和航空航天，这些领域的技术工人的工资相对较高。与此同时，随着越来越多的东亚国家实现工业化，美国开始进口更多的劳动密集型制成品，如纺织品和服装。在标准化的资本密集型产品中，如基础钢材乃至汽车，外国产能显著提升，这导致国内外的竞争开始加剧。因此，虽然高科技和机械领域的先进产业表现良好，旧有产业却陷入了持久的困顿。这一调整过程需要将劳动力和资本从旧有产业（纺织品、服装、鞋类和钢铁）重新分配至新的产业（电机、航空航天、半导体、计算机和电信设备）。

虽然制成品贸易顺差在20世纪70年代不断增长，但受到进口竞争影响的产业不可避免地吸引了大部分注意力。重组过程给人带来整个制造业都吃尽苦头的感觉。虽然制造业的产量在20世纪70年代增长了36％，但就业情况则是另一番光景。制造业就业岗位在20世纪60年代增加了近400万，但是到了20世纪70年代，制造业就不再是就业岗位净增长的源头。相反，在这10年里，制造业的工人数量一直在1900万和2000万左右波动，不过隐藏在这种稳定表象下的是一些劳动密集型产业的就业岗位显著减少和其他产业的岗位增加。从大多数研究看，就业岗位的减少主要是因为需求和生产率增长的变化，而不是因为进口。115

前面我们已经看到，国会认识到按产业设立援助法案既耗时又充满争议。因此，它在《1974年贸易法案》中修改了关于贸易救济的法律，使得受到进口影响的企业和工人可以更容易获得高关税形式的临时救济。虽然这些规定已经存在了几十年，但其他国家对国内市场的渗透率不断上升，因而促使20世纪70年代后期涌现出一批新的进口救济案。企业向政府申请提高进口关税的主要法律工具是例外条款、反倾销税和反补贴税。例外条款理应是受损产业获得临时进口保护的主要途径。根据《1974年贸易法案》的201条款，如果国际贸易委员会发现进口是“造成严重损害的实质原因”，那它可能会建议对所有来源的进口都征收更高的关税（5年期间逐渐下调）。总统对是否给予进口救济有完全的决定权。

事实上，例外条款并没有为申诉产业提供太多帮助。1975年至1980年间提出的201条款案一共有44起，但只有9起最终使关税得到提高。这44起申诉案中有17起被国际贸易委员会裁定没有满足进口救济的法定要求。在另外27起申诉案中，国际贸易委员会裁定进口是造成损害的原因之一，并建议对其中24起提高关税，对其他3起实施调整援助。116不过，福特总统和卡特总统对大多数申诉案都否决了救济措施，理由是这不符合国家经济利益，因为贸易壁垒会给消费者带来沉重负担、加大通胀压力、破坏美国与他国的关系、让业内繁荣企业坐享其成，同时又不能给受进口影响最大的企业提供太多帮助。117

例外条款还有另一个问题：必须对所有来源的进口都征收更高的关税，而不是有选择性地只针对影响国内产业的进口。因此，即使只有一个国家造成进口急剧上涨，也得是所有外国出口商都受到贸易限制。这也是总统不愿意批准救济的原因之一：如果来自日本和韩国的进口是国内生产商的主要竞争来源，那么他们不想对加拿大和西欧造成不必要的伤害。因此，总统面临着艰难的选择。如果总统批准例外条款救济，可能会让国内产业感到满意，但是会激怒那些并非问题根源的出口国。如果总统拒绝批准进口救济，国内产业就会不满，并有可能转向国会寻求补救措施。

最后谈判达成的解决方案涉及自愿出口限制（VER）或有序销售安排（OMA），这是一个几乎让所有人都感到满意的妥协结果。根据这一方案，只有出口损害到国内生产商的国家（或多个国家）才需要限制其在美销售。只要这些出口受到限制，国内产业就会感到满意。外国出口商也会感到安心，因为他们不用承受更高的关税，而如果采取例外条款或反倾销措施，就会造成关税的提高。更有利的是，那些限制销售的出口商发现自己可以在美国提高定价，而这将弥补销售数量的下降，甚至有可能提高他们的利润。受到限制的出口商获得的更高收益被称为“配额租金”。有的时候，即便没有美国产业对进口提出抱怨，一些外国企业也会自己去联系美国官员并要求实施自愿出口限制或有序销售安排，原因就是他们想要追求这样的租金。

没有参与自愿出口限制或有序销售安排的国家的出口商也对这些安排感到满意，因为他们可以自由地提高出口量并填补受限制出口商留下的空白。这往往会使进口救济变得千疮百孔，结果国内产业发现它根本起不到什么作用。比如说，在涉及非橡胶鞋制品的例外条款案中，卡特总统决定与中国台湾和韩国谈判达成有序销售安排，而不是像国际贸易委员会建议的那样加征关税。有序销售安排在1977年至1981年生效，只对这两个国家和地区的出口予以限制。结果，中国台湾和韩国的出口减少很快就被中国香港和菲律宾的出口上涨抵消。卡特政府随即面临压力，需要扩大进口限制涵盖这些新的供给商。政府于1978年做出回应，要求中国香港鞋类出口产品提供原产地证明，因为很多人怀疑中国台湾和韩国只是经中国香港转运货物以规避出口限制。此外，中国台湾和韩国企业开始更换它们所售产品的类型，以避开有序销售安排的限制。韩国生产商减少了运动鞋的皮革含量，添加了更多的橡胶和织物，这样它们就不再是协议中定义的“非橡胶鞋制品”，因此无须受到出口限制。118最终，有序销售安排未能减缓鞋制品进口，因此也没有阻止国内制鞋业的持续下滑。(www.daowen.com)

涉及彩电进口的有序销售安排也没能帮到国内产业。在进口量从1975年的110万台激增至1976年的290万台之后，一些工会和小企业提出了201条款申诉。国际贸易委员会裁定进口是造成严重损害的实质原因，并建议征收25％的关税，5年后降至10％。然而，卡特总统与日本谈判达成了为期3年的有序销售安排，将进口电视机的数量减少至156万台。虽然从日本进口的电视机数量下降了，但是在一年的时间内，来自韩国的进口数量上涨了约4倍（从97000台增至437000台），来自中国台湾的进口量翻了近一番（从322000台增至624000台）。虽然达成了有序销售安排，但1978年的彩色电视机进口量与1977年的进口量基本是一样的。119

政府随后在1979年强制要求韩国和中国台湾加入有序销售安排，各自的出口量上限均为526000台。相应的后果是产品结构发生了变化：组装电视的进口量下降了，但未组装电视的进口量从1976年的几乎为零上升至1980年的近300万台。这些例子说明，作为一种帮助国内产业应对外国竞争的方式，贸易救济有其局限性。制造业生产的全球化意味着针对特定国家的贸易限制很容易被规避，因为外国供给可能来自任何一个国家。有序销售安排很容易被规避，因此它们在帮助国内生产商维持市场份额方面基本没有起到什么作用。

纺织品、服装和钢铁等具有政治影响力的产业也获得了特殊贸易保护，有时还有反倾销和反补贴税作为补充。纺织品和服装产业继续受到《多种纤维协定》的保护，这份协定已经制度化，成为美国贸易政策的一部分。1977年12月，在东京回合谈判期间，21个国家敲定第二版《多种纤维协定》（MFA-II），更新了对发展中国家的棉花、羊毛和人造纤维服装产品的出口限制。这一次，是欧共体而非美国支持通过降低年增长率收紧《多种纤维协定》配额，限制出口商在不同年份和产品类别中转换供给种类的能力，并在进口激增对国内生产者造成伤害的情况下允许“合理偏离”配额（即更严格的限制）。这些拼凑在一起的出口限制协定从1978年一直生效至1981年，然后又进行了延期。120

钢铁产业的第二轮自愿限制协定于1974年到期，这个时候全球钢铁市场正在蓬勃发展。不过欧洲和日本的钢铁生产商在此期间增加了产能，结果在全球需求开始减弱的时候，产能出现了严重过剩。更糟糕的是，从美国国内钢铁生产商的角度看，欧洲政府经常补贴他们的企业以防止工厂关闭并最大限度地减少失业，从而通过维持产能延长调整过程，而正常情况下这些产能原本是应该被关停的。121从某种程度上说，美国产业是受到补贴的国外过剩产能的受害者，这种过剩产能使全球产量居高不下，价格却低于正常水平。与此同时，国内钢铁产业没能将生产率提高到足以使其产品在市场上具有竞争力的程度，而且支付给工会工人的大幅工资溢价带来了高昂的成本。

当钢铁需求在1977年减弱时，美国国内生产商重新开始争取新的进口限制。卡特政府希望与外国供给商达成有序销售安排：日本同意了这样的安排，但欧共体没有同意。因此，钢铁产业提出了无数针对欧洲生产商的反倾销申诉。由于担心反倾销税可能造成难以逾越的进口壁垒，卡特政府提出了“触发价格机制”（TPM）：如果进口价格低于特定触发价格，政府将进行价格监控并加速反倾销调查。这一针对进口的“公允价值”作为参考价格基于对日本钢铁生产成本、利润率和其他费用的估算。触发价格机制加大了征收关税的可能性，而且价格下限适用于所有进口，因此无法进行供给转移。一经美国和欧洲钢铁产业接受，触发价格机制立即于1978年1月开始生效。

国内产业几乎立即就抱怨触发价格设得太低。因为触发价格是根据日本的成本计算得出的，因此成本较高的欧洲生产商仍可以“倾销”钢铁并扩大其市场份额。1980年3月，美国钢铁公司对欧洲生产商提起反倾销和反补贴申诉，导致卡特政府暂停了价格下限。触发价格机制在几个月后恢复，不过价格下限提高了12％，从而换来了申诉被撤回。122

与接下来数年将要出现的局面相比，这些贸易行动都还是相对温和的。20世纪70年代是过渡的10年。美国不再主导全球制造业，很多产业面临着来自进口的竞争。此外，各国之间出现了大量资本流动，而这并非布雷顿森林体系的特点。资本流动意味着贸易流动现在更有可能受到汇率变动的影响。一系列因素意味着20世纪80年代将会出现更大的要求限制进口的政治压力。