早在1972年，美国、欧共体和日本就宣布打算开启新一轮多边贸易谈判，这是自1947年日内瓦《关贸总协定》大会以来的第七轮谈判。当东京回合于1973年11月开始的时候，人们都期待着国会将很快授予总统谈判权。虽然全球经济因衰退和高通胀而陷入困境，不过东京回合还是想进一步降低关税水平并限制非关税壁垒的使用。106虽然如表11.2所示，此时的平均关税已经很低，但美国、欧共体和日本在谈判中还是同意将关税平均削减34％。与肯尼迪回合一样，关税削减不再是通过对特定利率进行双边磋商的老办法，而是通过公式进行计算，因此较高关税的削减幅度要大于较低关税。

表11.2　东京回合之前和之后的平均关税水平　（单位：％）

资料来源：国会预算办公室（Congress Budget Office，1987），第32页。

随着关税降至相对较低的水平，谈判的重点转为规范非关税壁垒的使用。（降低关税被比作“抽干沼泽，露出所有仍需清理的非关税壁垒暗礁和残桩”。107）东京回合通过6项准则应对非关税壁垒，分别涵盖了政府采购、技术性贸易壁垒、补贴和反补贴税、海关估价、进口许可程序和反倾销。108由于这些壁垒很难判定和监管，因此这些准则的内容基本上都是程序性的，没有提出什么具体的义务。准则设立了宽泛的一般性规则，如透明度和国民待遇要求，但谈判国并不非得签署这些准则，它们可以选择加入或不加入。尽管如此，这些准则还是代表了将《关贸总协定》规则扩展至各种监管性贸易壁垒的初步尝试。

谈判也涉及补贴和反补贴税。欧共体对补贴的使用程度要远远超过美国：1978年，得到官方出口信贷支持的制成品出口比重在英国为56％，在日本为34％，在法国为30％，而在德国和美国仅为11％。109美方的关键谈判目标之一就是限制这种补贴，原因是它们扭曲了资源分配、破坏了市场运作，因此有损美国利益。与之形成对比的是，欧共体只想在这种补贴对另一国产业造成伤害的时候对其进行惩罚。双方协商的结果是，欧共体同意对影响贸易的国内补贴进行限制，美国同意对反补贴税（countervailing duty）案件进行实质损害检测。换句话说，只有在出口补贴对国内产业造成损害的情况下才能征收反补贴税；之前美国并没有这样的要求。反倾销准则也根据要求较低的美国标准进行了调整，也就是说，要想征收反倾销税，必须是进口倾销造成实质损害，但未必是损害的“主要”原因。

在东京回合中，发展中国家第一次开始在《关贸总协定》中发挥更积极的作用。它们的作用仍然十分有限，因为发展中国家得到的是“特殊和差别待遇”，这意味着它们在受益于发达国家的关税削减时不必降低自己的关税。就连最贫穷的发展中国家也受益于各种关税优惠计划，如普遍优惠制，严格说来，这些制度其实违反了最惠国待遇条款。

与之前的谈判一样，东京回合未能解决农产品贸易问题。尽管美国坚持要求采取一些措施，但欧共体还是拒绝降低补贴水平或者放宽共同农业政策中的贸易壁垒。谈判代表也未能就保障措施在适用时是否能够有所差别的问题达成一致。《关贸总协定》第19条的要求是，保护措施——如第201条的例外条款——必须一视同仁地适用于所有来源的进口。《关贸总协定》在自愿出口限制和有序销售安排等选择性和差别性安排方面没有相关规定，而这类安排现在已经被引入并将在未来10年内激增。(www.daowen.com)

东京回合引发的国内争议相对较少。纺织品和服装产业是对谈判结果感到担忧的团体之一。该产业及其工人说服国会在1978年底通过了一部法案，禁止贸易谈判代表降低纺织品和服装的关税，这充分彰显了其政治实力。南卡罗来纳州民主党参议员欧内斯特·霍林斯（Ernest Hollings）指出该产业正处于水深火热之中，并表示：“如果一个人正在出血，那就不能再切断他的另一条血管。”110来自南部地区的议员支持这一法案，并呼吁来自佐治亚州的总统吉米·卡特签署该法案。总统的顾问强烈反对，理由是这将成为一个糟糕的先例，导致其他产业也寻求类似的豁免。它还会危及正在进行的谈判，促使其他国家撤回影响美国出口的关税削减提议。他们认为，由于高通胀，美国不能再实行会进一步提高价格的政策。其他利益集团，尤其是零售商和一些制造商，也表态反对这一法案。

1978年11月，卡特否决了该法案，理由是它“无法解决造成产业困境的真正原因”。它给该产业带来的好处将是“短暂的”，但“会促使我们的贸易伙伴采取报复措施，撤销他们在美国出口需求最大的领域提出的关税削减，如烟草、谷物、柑橘、原棉、纸张、机械、家禽，以及成衣和时装等纺织品相关领域”。总统得出结论：“如果损失这些出口领域，那对我们国家来说将是过高的代价。”111

东京回合于1979年4月结束。总体而言，结果喜忧参半。虽然发达国家的进口关税被降至更低水平，但发展中国家预计不会回以同等待遇。非关税壁垒方面的准则含糊不清，而且各国可以自己选择是否采用这些准则；农业贸易问题也仍未得到解决。两个月后，卡特政府将东京回合的实施法案提交国会批准。国会必须迅速采取行动，因为《1974年贸易法案》的“快速通道”条款要求国会在60天内投票表决，并且不得附加任何修正案。美国贸易代表罗伯特·施特劳斯（Robert Strauss）是民主党的运作高手，他在谈判期间一直尽力让国会和相关私营团体了解谈判动态。这一做法确保了主要选区不但不会对谈判结果感到意外，还会广泛支持。据施特劳斯（1987，第ⅶ页）后来回忆说：“我与国内选民（既包括产业也包括劳工）以及国会议员进行谈判所花的时间一点也不少于我与外国贸易伙伴谈判所花的时间。”比如说，路易斯安那州民主党参议员拉塞尔·朗和参议院财政委员会的人员坚持要求参与实施法案的起草工作，以便确保国会最后对之给予支持。由于立法机构和行政机构的这一合作，《1979年贸易协定法案》在国会顺利通过，众议院的投票结果为395票对7票，参议院为90票对4票。112一面倒的支持既反映了施特劳斯杰出的政治敏锐性，也表明国内没有哪个团体感觉自己受到了谈判结果的严重威胁。113

然而国会要求，要想通过《1979年贸易协定法案》，就得推行进一步的贸易政策行政改革，尤其是总统需要通过行政命令将反倾销程序权从财政部转到商务部。国会长期以来一直抱怨财政部没有认真对待倾销申诉，并因为不愿意征收关税而导致长期的程序延误。比如说，当真力时（Zenith）在1971年对黑白电视机进口提出反倾销投诉时，关税委员会裁定该行业遭受了损失，但财政部直到1978年才采取行动并将之驳回。114国会显然希望反倾销法得到更积极的落实，而商务部——其选区组织是美国企业——应该比财政部更乐于见到这样的申诉。

此外，美国贸易代表办公室（USTR）正式成立，主要负责在行政部门制定和协调贸易政策。美国贸易代表办公室的主要职责是贸易协定谈判，但它在谈判时必须平衡好众多政府机构的观点，如代表外交政策利益的国务院、代表商业利益的商务部、代表农业利益的农业部、代表工人利益的劳工部、代表竞争关注的司法部和代表消费者和经济效率利益的经济顾问委员会等。所以，美国贸易代表办公室牵头负责一套全面的跨机构协商程序，指引美国贸易政策的制定。