美国贸易困境之所以日益严重，原因之一就是美元相对于其他外币的估值越来越高。美元的错位导致美国产品比国内外市场上的外国产品更加昂贵，同时也反映出1944年布雷顿森林协定的固定汇率制存在着结构问题。布雷顿森林体系将看似有黄金储备为其撑腰的美元正式定为世界主要储备货币。外币与美元之间的汇率是固定的，不过，经国际货币基金组织（IMF）批准后可以进行调整。

前面我们已经看到，欧洲在第二次世界大战后遭遇了美元短缺，但到了20世纪60年代，美元短缺已经变成了美元过剩。不断增长的美元供给意味着，到20世纪60年代后期的时候，外国持有的美元（近500亿美元）远远超出了美国的黄金储备（约100亿美元）。如果外国央行要求以美元储备换取黄金，那美国根本履行不了以美元兑黄金的义务。73

在应对这一局面时，美国自身的政策选择十分有限。由于美元是世界储备货币，也是国际货币体系的支柱，因而其他国家可以使本国货币相对于美元升值或贬值，但美国无法单方面使美元相对于其他货币贬值。随着美国国际收支从顺差变为逆差，外国央行有义务购买更多美元维持固定汇率并防止美元贬值，这在一定程度上解释了官方美元储备量为何会上涨。欧洲国家和日本越来越担心自己不断增持的美元储备会造成通胀，但他们又不愿意使自己的货币相对于美元升值，因为他们担心这会削弱出口增长，不过有些国家已经开始考虑将部分美元储备换成美国黄金。

尼克松政府将其他国家拒绝货币升值的行为视为一种背叛。在他看来，美国做出了巨大努力推动西欧和日本的战后经济复苏，而现在这些国家却不愿意调整汇率帮助美国，就因为这样做可能危及其出口产业的竞争地位。这样的态度只会加强尼克松政府有意对外国盟友“做出强硬调整”的立场。正如美国财政部长约翰·康纳利所说：“我认为这些外国人想把我们搞垮。我们的任务是先把他们搞垮。”74

美国并不是与所有国家都存在汇率问题。英镑和法国法郎一直处于长期疲软状态，并在20世纪60年代后期相对于美元出现了贬值；美国对这些国家继续保持着贸易顺差，它们的出口也没有明显给国内保护主义压力火上浇油。联邦德国也没有被视为主要问题，因为该国政府由于担心美国的通胀溢出，在1969年底重估德国马克兑美元的汇率。1971年5月，德国放弃了固定汇率并允许德国马克相对于美元升值。但是，日本坚决反对调整汇率，1美元兑360日元的汇率是在1949年确定下来的，在那之后一直保持不变。日本政府极不愿意采取任何有可能影响该国对美出口能力的措施。因此，从美国的角度看，日本成了妨碍美元进行适当调整的主要绊脚石。75

鉴于国会的保护主义压力以及美国黄金储备与外国美元储备之间的不对等状态，尼克松政府于1971年开始着手准备调整国际货币体系。康纳利希望结束国际收支状况恶化被“善意忽视”的现状，并控制事态以避免外国央行突然对美国黄金储备产生冲击。康纳利希望关闭黄金窗口，也就是说，暂停外国央行将其所持美元兑换成黄金的能力，并且是出于美国自己的选择，而不是处境尴尬地不得不拒绝他国提出的黄金兑换要求。负责货币事务的财政部副部长保罗·沃尔克（Paul Volcker）领导了一个机构间规划小组，为这种可能性做好应对准备。

1971年8月的“尼克松冲击”主要侧重于新的国内政策，尤其是通过工资和价格控制降低通货膨胀；由于那年夏季发生的几件事，“尼克松冲击”也涉及了国际政策。76当年5月，美国财政部进行了一次调查，得出结论的是美元被高估了10％～15％，调查认为一场外汇危机在所难免。77 7月，威廉姆斯委员会公布报告并提出，“如果我们的国际收支问题一直持续，如果其他国家不愿进一步储备美元，那么美国应该表明自己的立场，即美国已经准备好采取临时的统一进口关税和出口补贴”迫使其他国家重估其货币。78当月公布的新数据还表明，美国6月份的贸易逆差大得出人意料，而且美国有可能在第二次世界大战后首次出现年度贸易逆差。这些数据让财政部官员深信现行美元平价已经维持不了多久。

8月6日星期五，国会联合经济委员会的报告得出了一个“必然结论”，那就是“美元被高估了”。（具有讽刺意味的是，该报告题为“立即采取行动加强美元”。）报告称：“美元高估导致美国贸易逆差长期存在，从而提高了发生国际货币危机并使国际货币体系四分五裂的风险。”79同一天，财政部还宣布将向法国出售约值2亿美元的黄金并使用近8亿美元的外汇回购比利时和荷兰的美元。

这样的事态发展导致美元在8月9日星期一面临巨大的抛售压力。在接下来的这一周里，外国央行大举采取干预措施维持美元价值，购买了约37亿美元以防止本国货币升值。康纳利在与总统会面的时候，提议关闭黄金窗口并征收10％的进口附加税。此举的目的是，既然日本和其他国家不愿意自发升值其货币，那就通过附加税迫使他们这样做。总统喜欢这个想法，他表示：“进口税让我感到高兴。”因为这种办法可以回击其他国家并让它们做出让步。80

8月13日星期五下午，尼克松带着少数经济顾问和助手前往戴维营举行秘密会议，以决定下一步怎么做。虽然美联储主席阿瑟·伯恩斯（Arthur Burns）强烈反对关闭黄金窗口，但其他所有人都认为这样做是必要的。康纳利认为单纯关闭黄金窗口未必能让其他国家（日本）升值其货币，他坚持要求征收10％的进口附加税迫使它们这样做。81他认为这种做法在国内政治层面会大受欢迎，而且应该一直生效下去，直到通过谈判达成新的汇率平价。82总统赞同这一想法，称“边境税并没有太过激进，而是激进得恰到好处”。83总统询问其他国家是否可以对附加税采取报复措施，得到的答复是，根据《关贸总协定》的规则，如果附加税的征收是出于国际收支目的，那其他国家就不能进行报复；问题似乎得到了解决。

8月15日星期日晚上，尼克松总统在全国电视讲话中宣布了新政策。讲话的大多数内容都聚集于国内经济形势，尤其是政府决定实施为期90天的工资和物价冻结以及其他紧急措施控制通货膨胀。这次讲话在提到关闭黄金窗口的决定时，没有说此举是为了达成美元贬值的目的，而是将之说成提高美国制造业在全球市场竞争地位的一种方式。附加税不是这次讲话的主要焦点，不过也有所提及：

我将采取进一步措施保护美元、改善我国国际收支状况并增加美国人的就业机会。作为临时措施，今天我在此宣布对进口到美国的货物征收10％的附加税。与直接控制进口量相比，这是一个更好的国际贸易解决方案。此进口税是一项临时措施。它不针对其他任何国家。这项行动旨在确保美国产品不会因不公平的汇率而处于不利地位。一旦不公平待遇结束，进口税也会随之结束。这些行动将会让美国劳工的产品更具竞争力，同时也会消除一些不公平的外国竞争优势。这是我国贸易平衡在过去15年里逐渐受损的主要原因所在。84

尼克松和康纳利认为进口附加税会受到民众欢迎，他们是对的：根据一项民意调查，71％的美国受访者认同这项附加税，14％的人不赞成，15％的人不确定。85(www.daowen.com)

在这些行动对全世界都产生冲击之后，尼克松政府坚持要求其他国家升值本国货币换取美国撤销附加税。康纳利的开价是日元升值24％、马克升值18％。这对德国（指当时的联邦德国）来说不是一个问题，因为该国早就已经允许马克升值，但日本抵制了这一要求。86“尼克松冲击”引得外汇市场大规模抛售美元，从而迫使日本央行采取大规模干预措施防止日元升值。在8月16日至17日的星期一和星期二，日本购买了13亿美元以维持美元价值，并将日元保持在360日元兑1美元的旧汇率上。但事实最终证明，外汇市场的交易量要强过政府购买美元并阻止本国货币升值的意愿。8月底，日本财务大臣宣布政府将允许日元升值，不过还将继续采取政府干预措施以减缓升值速度。87

虽然外汇市场迫使各种货币偏离了它们的官方平价，但各国政府仍不愿表态同意正式调整汇率平价。附加税也成为一个日益加剧国际紧张局势的根源。虽然10％的附加税针对的主要是日本，但它适用于来自所有国家的应税进口产品，包括那些与美国存在贸易逆差的国家。欧共体向《关贸总协定》投诉了美国，其他国家则暗示有可能采取报复措施。9月，尼克松政府内部出现了越来越多反对继续征收附加税的声音，其中的领头人物是总统国家安全事务助理亨利·基辛格（Henry Kissinger）。8811月底，在基辛格反复重申汇率问题得不到解决将会造成外交政策困境的情况下，尼克松开始担心这一僵局的政治代价，并向康纳利表示他应该尽快解决这个问题。

12月，在华盛顿史密森学会举行的一次会议最终确立了新的汇率平价。在谈判的第一天，美国提出的要求是日元升值19.2％，马克升值14％。德国同意马克升值13.57％，这给日本带来了压力，因为德国官员坚持认为日元至少要比马克多升值4个百分点，也就是说，至少升值17.57％。日本财务大臣坚持认为这个数值必须低于17％，并讲述了一个故事：在日本重新回归金本位之后，一位财务大臣将日元升值了17％，结果他在1930年被人暗杀。康纳利最终同意日元升值16.9％。（这位财务大臣后来透露，其实日本首相已经批准他将日元最多升值20％。）89

尼克松总统把这份史密森协定称为“世界历史上最重要的货币协定”。90美元兑全球主要货币的贸易加权贬值幅度略低于8％，如果不把加拿大计算在内的话，则达到12％。不过，新的平价只不过是将外汇市场已经形成的机制正式确立下来而已。两天后，总统签署行政命令取消了10％的附加税，此时附加税已经生效4个月。附加税仅适用于美国一半左右的进口产品，因为它不适用于免税进口产品（约占总进口量的1/3）或数量受限的进口产品（约占应税进口产品的17％，包括石油、食糖、肉类、乳制品、其他进口农产品以及涵盖在纺织品长期安排之中的棉纺织品）。尽管如此，据估算，附加税使受到影响的进口减少了6％～8％，这足以引起其他国家的关注。91

虽然尼克松积极评价史密森协定，但新的汇率平价只维持了一年左右。1973年3月，来自外汇市场的更大压力迫使各国政府放弃了维持固定汇率的责任，开始允许货币价值出现波动，这标志着布雷顿森林体系汇率制度的正式终结。固定汇率制度的崩溃对贸易政策具有重要意义。从短期看，美元相对于其他货币的贬值有助于扭转贸易逆差，美国也确实在1973年和1975年创下了商品贸易顺差。美元贬值也有助于缓解国会中日渐积累的保护主义压力，1970年的《米尔斯法案》和1971年的伯克-哈特克提案都反映了这种压力。沃尔克（1978—1979，第7页）后来表示：“有人得出结论认为，美国摆脱了对美元的责任，也摆脱了牵头维护开放性世界秩序的责任；在我看来，这是对事实的误解……贬值本身就是我们用来排斥保护主义的最有力论据。这件事由始至终的运作前提是，对汇率的必要调整以及其他符合开放贸易和开放资本市场原则的措施可以实现必要的国际收支调整。”92确实，由于汇率调整，伯克-哈特克提案之类的再也没有出现，国会甚至开始考虑通过新的立法减少贸易壁垒。

从长期看，固定汇率制度的结束和浮动汇率的开启使各国放松了它们一直以来对国际资本流动的控制。这种控制措施有助于确保汇率保持固定不变，但现在已经没有这个必要了。资本管制的取消导致国际资本流动大幅增加，并使各国在接下来几年内出现巨额经常账户失衡。这导致了汇率大幅波动，这种波动将对贸易政策产生重大影响，尤其在20世纪80年代更是如此。第十二章中将会予以详述。

虽然达成了汇率协定，但日本仍是贸易政策制定者的主要关注点所在。经过两年多的较量，美国与日本之间关于纺织品的长期争端最终得到了解决。尼克松政府在1971年9月加大施压力度，提出了最后通牒：要么日本同意按照美国的条件进一步限制纺织品出口，要么美国根据1917年《对敌贸易法案》中的紧急授权实施进口配额。威胁动用这一法案对盟友采取贸易行动，这可谓是一项严重的外交打击，它终于说服日本对羊毛和人造纤维等非棉制品采取出口限制。93具有讽刺意味的是，日本的出口配额从未产生约束力，因为该国的工资因强劲的经济发展而迅速增长，因而纺织品生产开始转移到其他低工资亚洲国家。

美国对进口纺织品的限制具有全球影响。随着亚洲生产商将部分纺织品出口从美国转向欧洲，欧共体开始想办法保护自己的产业免受进口增长的影响。美国官员表示欢迎欧共体加入纺织品协定，因为这看来能够让美国自己的限制变得合法化。1974年，这些国家设立了一个名叫《多种纤维协定》（MFA）的总体框架管理纺织品和服装贸易。《多种纤维协定》构成了一个对纺织品和服装贸易进行双边限制的多边体系，涉及18个国家，占全球棉花、羊毛和人造纤维进口量的3/4。另外还与其他10个出口国达成了以下非正式协议（“谅解”）：如果这些国家的出口增长太快并给国内生产商带来问题，则有可能对它们施加限制。整个协定取决于出口国和进口国的妥协。进口国能够限制人造和羊毛纤维（外加棉花）的外国出口，而出口国则在双边配额中得到了相当高的年增长率（不低于6％，而非最初与日本达成的长期安排中所定的5％）。此外，出口国还拥有一些灵活性，因为他们可以在不同的年份更换不同的出口产品类别，这样就可以使用过去的多余配额或是借用以后的配额。

因此，美国和日本在1957年为控制棉纺织品贸易而达成的“短期安排”已经转变成极为复杂的多边协定，涵盖了数十个国家和多种纤维。当然，整个管理式贸易协定明显违反了《关贸总协定》的相关规定，因为这些措施在适用的时候具有歧视性，并通过配额而非关税干预贸易。（具有讽刺意味的是，负责监管《多种纤维协定》的是《关贸总协定》的纺织品监督机构。）

1972年，日本和欧共体同意将自愿限制协定延长3年至1974年，也就是说，钢铁产业所受的保护也得到了延期。这次延期削减了出口量、规定了不同类别钢材的吨位限制并降低了这些出口的年度可增长率。对进口钢材的持续限制并没有带来国内产业在业绩方面的任何改善。批评人士指责自愿限制协定助长了国内生产商的自满情绪，工人也因此寻求更高的工资和福利。94

虽然美元贬值、1973年再次出现的贸易顺差以及失业率的下降有助于缓解国会山在贸易问题上的低落情绪，但美国还是因1973年底的油价冲击而意识到了自身的脆弱性。在美国于20世纪50年代后期对石油实施进口配额之后形成的欧佩克因美国在1973年的阿以战争中支持以色列而对美国实行了石油禁运。这场冲击严重扰乱了世界经济，使美国重新陷入衰退。它也对贸易产生了巨大影响：石油进口总值在1974年增长了两倍多，占到所有进口的1/4。虽然进口在GDP中的比重翻了一番，但是由于美元贬值和农产品出口价格上涨，出口与进口增长保持了同步。