是什么原因使得国会开始采取更具保护主义倾向的立场？自《互惠贸易协定法案》于1934年颁布以来，国会已经从积极控制贸易政策的状态中后退了一步。虽然在20世纪40年代拒绝接受国际贸易组织，在20世纪50年代拒绝支持其他贸易倡议，但国会已经接受了行政部门在贸易政策方面的大部分行动。1970年的米尔斯法案代表了国会想要重新掌握贸易监管权的意图，并有可能使美国背离第二次世界大战后制定的贸易政策。这一变化反映出一个重要的新动态：一些国内产业现在面临的外国竞争要远远超过以往数十年。贸易政治将会变得更加艰难，因为进口开始在经济中发挥更大的作用。第二次世界大战之后，进口量还不到GDP的3％，这在一个异乎寻常的历史低点。由于西欧和日本的战后经济复苏耗时良久，1965年的进口总值在GDP中所占的比重并没有高过1950年的水平。然而，从20世纪60年代中期开始，进口量开始上涨，而出口量在GDP中所占比重基本保持不变。

随着其他国家逐渐从战争创伤中恢复，进口量的上涨原本是可以预料的，但还是让产业领袖和政策制定者感到措手不及。1950年的时候，美国占全球GDP的27％和全球出口的23％。到了1973年，美国在全球GDP中的占比下降到了22％，在世界贸易中的占比降到了16％。55美国在全球制成品出口中的占比从1960年的25％降至1972年的19％。由于强劲的经济复苏，欧洲和日本开始在世界市场上彰显实力。很多人将此解读为美国的竞争力出现了令人担忧的下降，但事实上，这只是市场回复至正常的竞争条件而已。美国经济在战后初期的全球唯一工业强国地位并不具有可持续性。欧洲和亚洲不断增长的经济实力不但是不可避免的，而且是有利的，但这样的事实并不能缓解一些国内生产商在这个过程中经历的痛苦。很多产业以及它们的工人已经习惯了没有国外激烈竞争的世界，而现在他们不得不适应新的形势。

除了战后的经济繁荣，“集装箱革命”也是推动世界贸易扩展的另一个因素。20世纪60年代中期引进的集装箱简化了货物装卸流程，大大降低了货运成本。列文森（Levinson，2006b，第49—50页）指出：“在集装箱化之前，国际贸易极为昂贵：货物的装箱、保险、运输、装载、卸载和储存成本通常高达商品价值的25％或更多。集装箱化大幅降低了货运成本，使得制造商、批发商和零售商能够将他们的供给链扩展至全球范围而无须担心成品运输费用。”一项研究发现，从20世纪70年代初开始，集装箱化使发达国家之间的贸易量增加了约17％，并使所有国家（包括发展中国家）之间的贸易量增长了约14％，不过后者要晚上10到15年。56

集装箱对纽约市的影响特别显著。进入纽约港的航运集装箱所占比重从1960年的6％上升至1970年的31％。集装箱的使用大幅提升了港口效率，同时也造成港口相关就业岗位的急剧减少。集装箱在1967年至1975年纽约市周边工业基地的土崩瓦解中发挥了关键作用，在这个时期，纽约市失去了1/4的工厂和1/3的制造业工作岗位，其中以服装和成衣业最为突出。57

推动进口增长的另一个因素是相对较低并且还在下调的关税。从20世纪50年代初到20世纪60年代末的近20年里，应税进口产品的平均关税大致保持在12％左右的水平。由于肯尼迪回合和进口价格上涨的影响，平均关税在1975年削减一半，降到了6％左右。58虽然关税下调肯定会促成更多的进口，但这并不是进口上涨的主要原因。不管美国的政策如何变化，欧洲和亚洲产量的大幅增长以及运输效率的提高都会促使更多进口产品进入美国市场。

对于很多观察人士来说，美国失去国际竞争力的最明显表现就是20世纪60年代美国贸易顺差的减少。商品贸易顺差在这10年里逐渐缩水，到1971年时，美国出现了20世纪30年代以来的第一次贸易逆差。政策制定者说过，需要维持战后初期的出口顺差支持就业并证明减少贸易壁垒的合理性，但这种顺差已经消失。政府的出口扶持在此期间也缩减了。在1960年的时候，约有13％的美国出口通过贷款和拨款、《480号公法》规定的外国农业援助以及军事补助金等拿到了政府扶持资金；到了1977年，这个数字减至1.5％。59

哪个经济部门最容易受到外国竞争的影响？和其他国家相比，美国一直是一个高工资经济体，因此毫不奇怪，在美国制造业中，非技能劳动密集型产业是第一波感受到外国竞争之痛的。纺织品和服装产业尤其容易受到影响，因为这个产业是劳动密集型的，而且有着标准化技术。进口在国内消费中所占份额在战后时期稳步上升。该产业拥有巨大的政治影响力：1967年有230万工人受雇于这一产业，差不多占制造业总就业人数的12％，其中大部分工人集中在南部地区。在20世纪50年代中期出现竞争时，纺织品和服装产业成功地让艾森豪威尔和肯尼迪政府要求日本限制其服装出口。制鞋业有着相似的处境，它面临日渐激烈的外国竞争，但由于雇用的工人较少而且地域集中度较低，因此虽然一再尝试但还是没能争取到类似的贸易限制。

劳动密集型产业并不是唯一受到进口影响的制造业部门。高度集中的资本密集型产业也陷入了困境，而它们往往拥有强大的工会。钢铁产业在这份名单上排名第一。前面的章节说过，钢铁产业在19世纪一直是推动保护性关税的强大力量，但到世纪之交的时候，它已经开始面临国际竞争。不过，国内生产高度集中在少数处于不完全竞争状态的生产商手中。他们有权制定价格、满足工会对更高工资的要求并将这些成本转嫁给消费者，而且在这样做的时候他们基本不用担心外国竞争。60

钢铁产业的贸易问题始于20世纪50年代末。1959年7月，美国钢铁工人联合会将国内生产停工了116天，这是美国历史上最长的一次产业罢工。罢工期间，建筑和汽车等钢铁消费产业拼命地寻求替代供给源并转向进口钢铁。1959年，钢铁进口超过了出口，这在20世纪以来尚属首次。进口在国内消费中所占比重从1957年的1.5％跃升至1959年的6.1％。

管理层从昂贵的停工中得到的教训是，要想维持工厂运转并防止消费者购买外国钢铁，就得在工资问题上做出慷慨的让步以换取劳资和谐。到20世纪70年代中期，钢铁产业的平均工资比制造业的平均工资高出70％多；到20世纪80年代初期的时候，高出幅度上升至95％。61虽然丰厚的工资待遇安抚了钢铁工人，但企业也因此承担起高昂的劳动力成本，然而这一成本并没能推动劳动生产率的根本改善。虽然在没有外国竞争的情况下钢铁产业可以将高工资成本转嫁给钢铁消费者，但是在消费者能够接触到越来越多的外国供给商时，这种做法不再可行。

与此同时，日本和德国的钢铁产能稳步增长。美国在1950年占世界钢铁产量的53％，但到1970年时仅占21％。这种下降本身并不能说明该产业出现了问题，因为想要维持这么高的世界产量占比是不现实的；较早时候的占比反映了战后初期生产能力的人为分配。但是，外国竞争的激增暴露了国内缺乏强大竞争力的事实，这一事实使得高成本企业得以生存，同时也造成了糟糕的技术选择。

受高昂的成本所累，国内生产商开始因定价而被排挤出市场，并将市场份额让给了外国钢铁。如图11.3所示，进口渗透率从1960年的不到5％上升至1970年的约15％。钢铁产业及其工人有着极大的利益驱动阻止进口增长。管理层希望阻止外国竞争削弱自己的盈利，而工人则希望维持高工资和目前的就业水平。因此，钢铁产业提出了进口保护的要求。1967年底，印第安纳州民主党参议员万斯·哈特克（Vance Hartke）提出一部法案，要求将钢铁进口量限制在国内市场的9.6％。为了阻止这一法案，约翰逊政府接受了日本和德国提出的限制自身钢铁出口的提议。在由此达成的自愿限制协定（VRAs）中，日本和欧共体同意将钢铁出口量从之前的750万吨（日本）和730万吨（欧共体）全都降至580万吨，之后每年增长5％。自愿限制协定生效了3年（从1969年到1971年），之后又延期了3年（直至1974年）。虽然钢铁进口量下降了，但外国生产商将出口产品升级为价值更高的不锈钢和合金钢产品，因此进口总价值并未下降。此外，日本认为，协议不涵盖某些类别的钢材（装配式结构钢材和冷轧钢筋），因此这些钢材的出口不受限制。

图11.3　1950—1990年钢铁进口在国内消费中的占比

资料来源：美国钢铁协会，《年度统计报告》（历年），按量（净吨）统计。(www.daowen.com)

继肯尼迪政府在1962年谈判达成棉纺织品贸易长期安排之后，钢铁产业的这一行动只是未来20年发展起来的保护主义冰山一角。在接下来的20年里，同样的情形会一次又一次地上演：进口渗透率一上升，生产商和工人就怨声载道，国会就会考虑通过立法强制要求大幅削减进口，而行政部门为了应对这一局面，就会通过谈判与他国达成自愿出口限制。

在行政部门和国会的政策制定者努力想要理解并应对新的全球环境之际，20世纪70年代早期成为贸易政策动荡不定的时期。总统的国际贸易和投资政策委员会（即威廉姆斯委员会）在1971年7月发布的一份报告表明美国感到自己在世界经济中的地位受到了威胁。报告（1971，第1—3页）一开篇就说：“第二次世界大战后我们熟知的世界已经发生了根本性的变化。在第二次世界大战结束的时候，美国在主要工业国中有着出类拔萃的表现，其生产能力和技术基础不仅毫发未伤，甚至还得到了加强。我们完全不必担心自己在全球的竞争地位。我们面临的主要出口限制起因于贸易伙伴的‘美元短缺’。”因此，美国发挥领导作用，承担起了对非共产主义世界给予经济支持和防御的重任。

然而，现在美国出现了“新的情绪”以及“在体系内部逐渐发酵的信任危机”。报告指出，这一点具体表现为：

随着纺织品、服装、鞋制品、钢铁、电子产品和汽车对我国市场的渗透，要求美国实施进口限制的压力越来越大；有越来越多的声音要求采取报复措施以应对致使美国农产品和其他产品在国外市场处于劣势的外国措施；我国人民越来越担心美国多年来的关税削减没有充分实现其价值，因为除了关税之外，其他国家又找到了阻止我们进入其市场的其他途径；劳工们认为，我国公司放弃了美国能够从其卓越技术和效率中获得的竞争优势，正通过其海外业务向外“输出工作”；人们对我国持续的国际收支逆差感到沮丧，并感觉其他国家在国际货币体系运作方面没有做出应有的工作；人们越来越担心我国政府的对外经济政策在不够重视我国经济利益的同时又过度重视我国的外交政策关系，他们担心这一政策仍受到“马歇尔计划心态”的影响，这种心态比较适用于之前那段时期。62

威廉姆斯委员会呼吁在贸易政策中采取“新现实主义”。与其他国家的市场相比，美国市场对外国产品的开放程度一般都比较高，因为与贸易伙伴相比，美国关税较低，非贸易关税壁垒较少。因此，报告认为，美国应该更加强势地要求西欧和日本分担起维护开放性世界贸易体系的责任。

威廉姆斯委员会的报告是在贸易政策动荡不定的年代发布的。1971年，美国创下了1935年以来的第一次商品贸易逆差记录。从后来的标准看，贸易逆差幅度很小，进口渗透率微乎其微，但这是一种新的事态发展，它敲响了警钟，让人意识到美国的竞争力正在下降。1971年4月，美国财政部长约翰·康纳利表示，美国在世界贸易中“处境糟糕”，贸易政策需要“彻底改变”。他断言，美国“很快就不得不做出决定，想好我们在这10年里以及10年之后如何走。美国的生活水平正受到威胁，此话绝非虚言”。63

由于经济开始停滞不前，失业率从1969年的3.5％上升至1971年的5.9％，这时人们担忧的远远不止贸易逆差这一个问题。这样的形势发展煽动了保护主义压力，国会很快就充斥着各自要求限制进口的新提案。其中最具争议的一份提案是以其发起人，马萨诸塞州民主党众议员詹姆斯·伯克（James Burke）和伊利诺伊州民主党参议员万斯·哈特克的名字命名的伯克-哈特克提案。伯克-哈特克提案是在1971年底推出的，和之前的米尔斯议案一样，这份提案建议在逐个产品、逐个国家的基础上创建一个庞大的政府管理贸易体系。根据该提案，每个产品类别和每个国家的进口数量不得超过1965—1969年的平均进口量。这一做法将有效地把1972年的进口量减少1/3。根据一项估算，贸易减少量相当于将应税进口产品的平均关税从6.8％提高至19.6％。64一旦贸易量降至1965—1969年的水平，进口产品与国内生产的比率就不得再增长，这将有效地在逐个产品和逐个国家的基础上冻结进口渗透率。美国将设立一个新的政府机构管理配额并给予豁免，同时在进口“抑制”国内生产的时候加强限制。该机构还有权限制外国投资并监管反倾销和例外条款行动。

提案的主要提出人詹姆斯·伯克的立场变化反映了政治立场在贸易问题上的普遍转变。作为一名民主党人，伯克曾投票赞成1962年的《贸易扩展法案》，并表示贸易将创造“更多的就业岗位、更多的商业和更强大的综合性经济体”。65不到10年之后，伯克就加入了一个完全不同的阵营。来自制造业地带的其他很多北部民主党人也是如此。哈特克抱怨：“我们的国际贸易政策已经崩溃，美国产业损失惨重，600万美国人失业。然而，这届政府没有制定任何政策应对这场危机。”66

高失业率和贸易逆差的同时出现导致很多人都将失业归咎于外国竞争。劳联-产联的一份报告指出，由于进口增长、出口滞后，“1966年至1969年，美国对外贸易相当于造成50万美国就业岗位的净损失。”67由于这一失业数据被大肆宣传，贸易争论不再聚集于外交政策目标或者如何促进外国市场准入，而是转为计算因贸易而获得或损失的国内就业机会。美国劳工统计局一名官员回应：“国内就业与进口水平之间的关系错综复杂。这些（有关就业和进口的）数据完全是假设，从中得出的任何结论都有可能是错误的或者带有误导性。”但工会的分析结果引起了公众和国会议员的共鸣。68后来的研究表明，失业与劳动生产率提高和国内需求变化的相关程度要远远超出它与出口下降或进口上涨的相关度。比如说，弗兰克（Frank，1977）在研究1963年至1971年的19个行业时发现，在就业率下降的四个行业（纺织品、服装、皮革制品和金属制品）中，净进口增长起主要作用的只有一个部门（皮革制品）。

在这一点上，劳工组织反对美国公司对外投资的程度要超过他们反对进口的程度。从20世纪60年代末开始，为了降低生产成本，公司开始将美国的劳动密集型装配作业，尤其是服装和消费型电子产品生产的最后阶段转移到其他国家。以电视机为例，电子元件先在美国制造，然后运往墨西哥组装，最后再返回美国进行最终销售。美国关税税则第806条第30款和第807条允许运往国外进行下一步加工或装配的美国零部件免税进入美国，因而助长了这种做法。这项规定只影响了少量进口，但离岸装配条款是造成服装和电子产业迁往海外的一个重要因素。

虽然人们普遍认为，劳动密集型装配作业的外包可以将成本降低到一定程度，从而阻止这些产业将所有生产都转移到国外，但劳工组织反对所有因生产和装配迁往他国而造成的岗位流失。69因此，他们想借伯克-哈特克提案这一立法手段，既管制进口，又防止生产被迁往国外。70众所周知，劳工组织，尤其是劳联-产联，是伯克-哈特克提案的背后推手。71威廉姆斯委员会的一名成员曾感叹：“劳工想废掉整个国际贸易体系！”72虽然劳工运动对对外投资的不满要大于对进口的不满，但减少进口的政策要比停止对外投资的政策更容易实施。

伯克-哈特克提案相当激进，它旨在通过强制数量要求以限制进口。它将完全破坏战后的贸易体系，因为这一体系的立足点是市场竞争和以关税替代配额的《关贸总协定》规则。当然，伯克-哈特克提案基本没有机会成为正式法律：委员会没有就其提交报告，众议院也没有就其举行投票；它在参议院应该也会遇到强大的阻力，而且总统肯定也会把它否决掉。不过，它还是反映了政治体系中正在酝酿的一些贸易压力。