《关贸总协定》缔约方之间的第六轮多边贸易谈判起步缓慢。经过数月的筹备工作，肯尼迪回合最终于1964年5月在日内瓦拉开帷幕，参加谈判的共有46个国家。美国的主要目标是削减欧共体的对外关税，从而降低欧洲企业享有的优惠幅度，这种优惠不利于共同市场中的美国公司。欧共体的主要目标是解决美国关税税则中的高关税并修改各种令人反感的政策，如美国销售价格（用美国价格评估进口产品关税）、《购买美国产品法案》（在政府采购合同中偏向国内公司）以及例外条款（他们担心这会让美国市场对他们的产品关上大门）。

与之前的多边谈判相比，肯尼迪回合漫长而艰难，历时3年才在1967年6月画上句号。法国与其伙伴国就谈判目标发生了争执，导致欧共体无法参加谈判，1965年有半年左右的时间就这样白白浪费了。到1966年初的时候，谈判进展甚微。要不是因为总统谈判权将在1967年到期的话，谈判可能会无休止地拖延下去。此外，谈判的参与者也在不断增多。在肯尼迪回合结束后，《关贸总协定》缔约方的数量从最初的23个增加到70多个。不过，谈判主要还是在美国和欧共体之间进行，日本和英国也发挥了重要作用；发展中国家没有参加关税谈判。

第一场交锋的议题是降税时所用的确切公式。美国提出统一降税50％，少数情况除外，但欧共体表示反对，指出美国关税税则中的某些最高税率仍会很高，而欧共体的税率则会普遍处于较低水平。欧共体建议将关税降至某个目标水平，比如制造业为10％，半成品为5％，原材料为零。最后，欧共体接受了美国的立场，即各方都尝试统一降低关税，少数情况除外。

美国还坚持认为农产品应该像工业品一样进行自由化贸易，但欧共体不能认同。林登·约翰逊总统（Lyndon Johnson，1971，第312页）在回忆录中写道：“由于共同市场强大的农业保护主义，很显然，我们无法为美国农业争取到所有想要的让步。问题是，我们是应该接受我们能够得到的让步外加工业品贸易的重大自由化，还是应该放弃这一努力。”46

1967年5月，约翰逊的顾问在内阁会议室里逐项审查了最终的一揽子方案并一致表示同意该协定，于是总统也点头同意。约翰逊政府的高层官员随后向国会领导人介绍了情况，并表示：“有一些敏锐而具体的疑问，但总体结果是有利的”。约翰逊（1971，第313页）指出：

不出所料，国会议员最关注的是涉及他们所在州和地区的商品项目。议长麦科马克（McCormack）的家乡马萨诸塞州是制鞋州，所以他关注的是在新协定下鞋制品的进口量会上涨多少。西弗吉尼亚州参议员罗伯特·伯德（Robert Byrd）关注玻璃的进口情况。佐治亚州参议员赫尔曼·塔尔马奇（Herman Talmadge）担心纺织品和农产品。佛蒙特州参议员乔治·艾肯（George Aiken）想知道出口加拿大的枫糖销量是否会受到影响。很多人心里都有同样的疑问，最后，罗得岛参议员约翰·帕托雷（John Patore）问出了大家的心声：我们是不是太过迫切地想让肯尼迪回合取得成功，结果反而一败涂地？

约翰逊（1971，第314页）认为，“我们努力而耐心地进行了磋商”，但他承认，国会议员“很快就会听到国内那些紧张兮兮的特殊利益集团的抱怨，而大部分将会受益于贸易协定的选民的声音却传不到他们的耳朵里”。

1967年6月30日，就在离总统谈判权到期还有几个小时的时候，美国副贸易代表迈克尔·布卢门撒尔（Michael Blumenthal）大使代表美方签署了肯尼迪回合协定。该轮谈判的主要成就是将工业品关税平均削减35％左右。表11.1列出了该轮谈判之前和之后的美国、欧共体、英国和日本的平均关税税率。机械、运输设备和化学品的削减幅度最大，铁和钢的削减幅度较小。纺织品和羊毛制品的关税基本没有减少。降低后的关税经由行政命令生效，并在5年时间内逐步落实，也就是说，从1968年开始，到1972年完成。

表11.1　肯尼迪回合前后应税进口产品的平均关税（非农业应税进口产品，矿物燃料除外）　（单位：％）

资料来源：Preeg（1970），第208—211页。

此外，肯尼迪回合谈判达成了关于非关税贸易壁垒的若干“准则”。美国同意废除美国销售价格（ASP），这是一种通过国内价格而非国外价格对进口进行估值从而提高实际关税的做法（主要针对化学品）。美国法律也因为新的反倾销准则而不得不做出修改：这一准则规定，所谓进口倾销，必须是造成实质性损害的“主要原因”才行；而现行美国法律在损害方面并没有做出要求。

国会虽然支持《贸易扩展法案》，但并不满意这次谈判的结果。国会对肯尼迪回合的一个主要不满是它未能解决农业问题，尤其是没能解决欧共体共同农业政策对美国农产品出口的不利影响。此外，国会还认为谈判在进一步向进口产品开放美国市场的同时，没能充分解决美国出口面对的非关税壁垒。1966年，在该轮谈判结束之前，伊利诺伊州共和党参议员埃弗里特·德克森（Everett Dirksen）抱怨：“美国似乎有意达成一份既不会修复我国农民受到的损害又会对制造业造成新损害的协定……看起来我们好像在向他们（其他国家）提议以我们的衬衫换取一块手帕。”47国会也对那些能够规范反倾销规定并废除美国销售价格的准则感到沮丧。埃文斯（Evans，1971，第299页）指出，在行政部门，“肯尼迪回合在1967年夏天圆满结束带来的兴奋是短暂的，很快人们就开始怀疑协定是否经受得住反对的声音”。(www.daowen.com)

虽然肯尼迪回合的关税削减是经由行政命令而生效的，但协议的其他一些内容需经国会批准。1968年春季，约翰逊总统提请国会废除美国销售价格、批准反倾销协议并授予新的关税削减权，因为旧的关税削减权已在1967年底到期。筹款委员会就这一提案举行的听证会进展得很不顺利：纺织品、鞋制品、钢铁和石油产业的代表非但不支持政府的要求，还呼吁实施进口配额。由于总统大选即将来临，国会没有理会约翰逊的要求，也没有对美国销售价格和反倾销准则采取任何行动。这预示着，贸易政策接下来将面临艰难岁月。虽然强劲的经济增长和低失业率使贸易政策在20世纪五六十年代的大部分时间里都处于搁置状态，但较高的通货膨胀和失业率即将出现，与之同时出现的还有日益严重的国际收支问题。事实上，美国在全球经济中的地位即将发生变化，这一变化将让现行政策面临巨大压力。48

1968年的总统竞选主要围绕内政和越南战争展开辩论，但贸易政策并没有被完全忽略。民主党承诺将立足于《贸易扩展法案》，“进行更多的贸易合作并迈向更加自由的国际贸易”。49与之形成对比的是，共和党人承诺采取更强硬的措施，包括“采取坚定而冷静的磋商降低美国出口面临的非关税壁垒”。共和党人在提出“努力实现自由世界各国之间更自由贸易”的同时，也强调了进口造成的问题：

突然涌入的大量进口可能危及很多产业。每个产业都存在差异，因此必须根据具体情况考虑这些问题。我们的准则是生产商和工人都享有公平的待遇，在这样的情况下我们不会阻止进口。由于歧视待遇和不公平贸易行为，数千个工作岗位已经流失到了外国生产商那里。国务院在与出口国磋商协议时应当打起十二分精神，确保实现公平竞争。进口不应当占据美国市场的过多份额，而应当通过国际协定参与推动消费增长。如果这种努力失败了，则必须采取具体的应对措施，直到重新建立公平竞争为止。50

共和党的竞选政纲被普遍解读为赞成将“公平贸易”列为贸易政策的目标之一。这番陈述颇有先见之明地指出了美国贸易政策在未来20年的主要关注点。

正如肯尼迪在1960年所做的那样，新当选的共和党总统理查德·尼克松（Richard Nixon）也乐于将贸易政策用于选举目的。在竞选期间，尼克松向受进口影响的工人公开示好，以期赢得北部劳工组织和南部纺织工人的支持。在南北卡罗来纳州开展竞选活动时，尼克松承诺将把肯尼迪政府的纺织品进口限制扩大至羊毛和合成纤维。51

赢得大选之后，尼克松兑现了他的承诺，将针对日本纺织品出口的限制扩大至种类快速增多的人造纤维，如聚酯、丙烯酸和尼龙。虽然人造纤维的进口量不到国内产量的4％，但国内生产商坚决支持进一步的进口限制措施。521969年11月，尼克松与日本首相达成秘密协定：美国交还冲绳岛，以此换取更加严格的纺织品出口限制。尼克松政府自认为已经解决了纺织品问题，于是向国会提交议案，要求获得为期4年的授权，以将进口关税从1967年的水平降低20％，其中还包括废除美国销售价格。提案还建议加强行政权力，对外国不公平贸易行为采取报复措施，并建议放宽进口救济和调整援助的法定要求，从而扩大政府对受损行业和工人的援助。

1970年初，众议院筹款委员会主席威尔伯·米尔斯在接受政府提案的时候，罕见地给提案加上了一项对进口纺织品和鞋制品实施配额的条款。虽然米尔斯原则上赞成自由贸易，但他认为这项条款有利于他本人的政治前程，同时也给了尼克松政府更好的谈判筹码，以与日本达成更有效力的纺织品协定。而事实上，到1970年初的时候，事态已经很明显：日本首相无法说服其他政府官员或行业高管同意执行新的出口限制。53米尔斯的策略没有起到作用：日本拒绝做出更多让步，而尼克松则威胁称，如果该项措施限制纺织品以外的进口产品，如鞋制品，他将否决这一措施。

米尔斯本人也失去了对提案的控制权。筹款委员会给提案加上了一项条款，要求对每一种在美国市场中占额超过15％的进口产品实施配额。虽然这一条款后来被撤销了，但在众议院于1970年11月通过法案的时候，法案中包含了对纺织品、服装和鞋制品的配额，这些配额将按类别和原产国限制在1967年至1969年的平均进口水平，此后每年上涨幅度不得超过5％。54《米尔斯法案》以215票对165票获得通过。两党在投票时都出现了分歧。民主党的分歧表现在地理位置上：南部民主党人以70票对11票坚定地支持这一法案，而北部民主党则以72票对67票表示反对。共和党人则是以82票对78票的微弱差距表示反对。这次投票标志着一个重要的转变：民主党人支持加强对国内产业的保护，而共和党人却表示反对，这样的局面还是第一次出现。此外，南部地区和北部地区在贸易问题上的分歧从19世纪初至少延续至20世纪30年代，而这种分裂状态现在已经消失不见。如图11.2所示，一种新的地理格局开始显现：南部和东北部地区基本支持进口限制，而西部地区则基本反对限制。

图11.2　众议院对《米尔斯法案》的投票结果，1970年11月19日

资料来源：地图承蒙达特茅斯学院Citrin GIS/Applied Spatial Analysis Lab提供。

参议院还没来得及采取行动，《米尔斯法案》就在国会休会期间不了了之。这意味着极端贸易措施的终结，这项措施原本有可能给受进口影响的制造业设立重大贸易壁垒，而这可是自《霍利-斯穆特关税法案》时期之后再未出现过的情形。虽然《米尔斯法案》基本上会被总统否决，但它出人意料地得到了这么多人的支持，这也表明保护主义压力正越来越大。在国会对贸易开放政策给予了40年的支持之后，美国贸易政治的根基正在悄然变化。