约翰·肯尼迪（John F.Kennedy）在1960年当选总统，这恢复了民主党统治下的统一政府。肯尼迪来自马萨诸塞州，在该州纺织业衰退的情况下，他并不是一直倾向于推动进一步的贸易自由化。事实上，他的竞选承诺是帮助保护那些受进口困扰的行业。与此同时，新总统坚定地致力于加强同西欧的关系，防止大西洋联盟的解体。34此外，政策制定者和出口商仍然担心欧共体成立之后有可能造成的贸易转移。同时他们在担心投资转移：如果美国企业发现对欧出口变得更加困难，就有可能会将部分投资支出从美国转移到欧洲，以便吸引欧共体关税制度下的消费者。因此，肯尼迪政府将加强大西洋联盟这一外交政策目标与减少欧洲对美出口歧视这一经济目标相结合，推动贸易振兴计划。

贸易谈判权将在1962年年中到期，在这种情况下，新政府可以选择简简单单地延期《互惠贸易协定法案》，也可以选择提出更大胆的议案。在副国务卿乔治·鲍尔（George Ball）的力促之下，肯尼迪决定参照令人失望的狄龙回合，对贸易协定计划做出修改。总统将做出这样的表态：《互惠贸易协定法案》“不能光是简单的延期，它必须脱胎换骨”。

1962年1月，肯尼迪公布了政府的贸易协定计划改革提案。《贸易扩展法案》（Trade Expansion Act，TEA）的主要目的是加强西方联盟的力量和团结。总统表示：“大西洋的这两大市场要么逐渐融合，要么分道扬镳。是融合还是分离，这一决定要么标志着各国联盟翻开新的篇章，要么意味着西方统一增长面临威胁。”肯尼迪指出，这部新法案至关重要，原因有五：应对欧洲经济共同体的挑战、扭转国际收支状况的恶化、促进经济增长、反制共产党想要争取世界贸易更大份额的意图、促进日本和其他发展中国家融入世界贸易体系。总统强调，国会应当给予两党一致的支持：“自由市场理念——让人们和国家有更广泛的经济选择——就像自由这个理念本身一样源远流长。这一理念是不分党派的。多年来，我们的贸易法案都得到了两党一些议员的共同支持，因为他们认识到贸易对我们的国外基本安全和国内经济健康至关重要。现如今更是如此。《1962年贸易扩展法案》的制定是为了表明整个国家的立场，而不是哪个单一派系或哪个单一部门的立场。”35

肯尼迪政府的提案虽然立足于过去的实践经验，但在好几个方面都有所创新。总统希望得到高达50％的全面减税权并放弃自1934年以来按产品展开双边谈判的方法。此外，危险点条款会被废弃，而且关税委员会只需把降税的大概经济影响告知总统即可，这为更大幅度的关税削减扫清了障碍。

政府还提出了一个新办法帮助受到进口负面影响的工人，那就是不再通过例外条款限制进口，而是以贸易调整援助（TAA）的形式向受进口不利影响的工人和社区提供政府直接援助。贸易调整援助包括收入补助、搬迁福利、培训援助以及其他面向失业工人的经济补偿。这份计划帮助赢得了劳联-产联主席乔治·米尼（George Meany）对法案的支持。36肯尼迪还提议收紧例外条款的适用要求；根据新的法案，进口造成的生产设施长期关停或工人失业必须影响整个产业，而不仅仅是一个产业中的一种产品，才可适用例外条款。

以上种种标志着传统《互惠贸易协定法案》的大胆转变。《互惠贸易协定法案》的最初目标是消除《霍利-斯穆特关税法案》中过高的关税，以换取其他国家的关税削减。这个版本的《互惠贸易协定法案》旨在有选择地降低关税，从而避免伤害国内利益，虽然法案也包含了例外条款，以便在“不可预见的事态发展”导致一个产业受到伤害的时候暂时提高关税。而新的拟议法案则放弃了选择性减税的办法，并明确承认一些国内利益将因关税削减而受损，而相应的补救措施不应是进口限制，而应是政府直接援助。这种援助旨在推动劳动力和资本进行调整以适应新的竞争条件，并帮助工人在其他经济产业找到工作。正如副国务卿鲍尔所说：“我们必须保护美国每一个产业都免于竞争带来的调整，这一理念与我们的经济精神背道而驰。”37危险点条款的终结也意味着人们认识到，根本无法判定什么样的关税水平可能会给某一产业造成“伤害”。

肯尼迪政府在向国会推销这一方案时，在政治上极其机敏，因而议案基本完好无损地获得通过。政府组织了一场全国性运动以争取商界的支持，而运动的口号就是“不贸易就衰败”。与过去一样，很多大型联合会（既有产业组织也有劳工组织）在国会各委员会作证时都表示支持新的谈判权，而很多小型商业利益集团则表示反对。在欧共体的刺激下，很多企业高管和出口集团在1958年和1962年作证时都表态支持谈判，这远远超出了20世纪50年代初期和中期的时候。全国制造商协会、美国农场局联合会和其他贸易保护组织之所以支持该法案，是因为他们的成员担心欧洲会对其产品采取歧视待遇。38

肯尼迪政府还设法消除了进口敏感型行业的反对声音，这样他们就不会举行运动来反对这部法案。比如说，法案的最大阻力预计会来自东北部和南部地区约有100名成员的纺织品集团，他们会对任何有可能损害纺织品和服装产业的提案表示反对。为了在1960年的竞选中赢得南部的选票，肯尼迪承诺会对纺织品生产商施以援手。上任之后不久，肯尼迪就宣布了一份七点计划帮助该产业，如召集纺织品进出口国举行会议讨论纺织品贸易问题。39

负责协定磋商的差事落在了副国务卿乔治·鲍尔的肩上。他和其他自由主义者都不喜欢这份任务。据鲍尔（1982，第188页）回忆：“在总统竞选期间，（肯尼迪）承诺会解决纺织品进口问题，现在该产业马上开始催促他兑现承诺。总统把问题转给了我。在我任职于政府不同部门的12年里，我承担的任务中没有哪一项像这次这样让我个人备感痛苦。”鲍尔（1982，第188页）从根本上反对保护这一产业，他无法理解国内生产商为什么不利用亚洲的低薪优势在海外投资：“我们国家原本可以不用把1.3％的劳动力集中在纺织品生产上，而是更快地转向资本密集型和知识密集型的产业和服务，这样的产业和服务会以发达的经济来造福一国。”

虽然有着不同的个人观点，但鲍尔还是落实了总统的指示，从而防止了该产业对政府的贸易计划提出反对。1961年7月，国务院帮助促成了美国与其他进口商（欧共体、英国和加拿大）和出口商（日本、中国香港、印度）的棉纺织品短期安排（STA）。这些出口商同意对其纺织品出货量设置为期一年的数量限制（本质上就是出口配额）。一项为期五年的长期安排（LTA）在1962年2月达成。长期安排限制了棉纺织品出口的增长速度，并将涵盖的产品范围扩大至羊毛、人造纤维和丝制品。长期安排涉及19个国家，并规定了5％的配额最低年增长率。它还引入了“市场混乱”这一概念，也就是说，即使没有像例外条款要求的那样证实伤害确已造成，但进口急剧上涨仍足以触发额外的进口限制。长期安排在1967年获得延期，并将范围扩大至其他很多出口商和产品。(www.daowen.com)

包括鲍尔在内的自由贸易政策人士将纺织品配额视作通过《贸易扩展法案》而付出的极高代价，因为纺织品配额与农产品进口配额最明显地背离了贸易协定计划成立以来的原则。不过，配额有其政治目的。长期安排成功地满足了纺织品和服装产业的需求，进而赢得了美国棉花制造商协会（ACMI）的支持。该协会的理事在年度会议上对肯尼迪政府“前所未有的深思熟虑”表示感谢，并表示：“我们相信总统提出的与外国协商的谈判权将会得到明智的行使，国会应当予以批准”。40

为了进一步巩固对法案的支持（或者说，阻止反对的声音），肯尼迪明确承诺会帮助木材和石油产业。1962年3月，总统接受了关税委员会关于两起例外条款案的救济建议，大幅提高了机织地毯和平板玻璃的进口关税。这一决定的时机把握得刚刚好，正赶上筹款委员会就《贸易扩展法案》举行听证会之际。虽然委员会主席、阿肯色州民主党人威尔伯·米尔斯（Wilbur Mills）一开始对肯尼迪政府提出的法案持怀疑态度，但是这次的例外条款行动赢得了他的支持。

好像是为了证明与欧洲达成新贸易协定的必要性，数次跨大西洋贸易争端在这个时候爆发，其中最著名的要数“鸡肉贸易战”。411962年7月，作为新的共同农业政策的一部分，欧共体引入了针对外国家禽的差价进口税。税率在原先15％左右的水平上大约翻了一番，这在短短几周内就让美国的家禽出口锐减2/3。经过18个月徒劳无益的谈判之后，美国采取了报复措施，对主要从西欧进口的马铃薯淀粉、糊精、白兰地和轻型卡车征收更高的关税（确切地说，就是撤回在之前的《关贸总协定》谈判中所做的关税削减）。前三种产品的高关税最终被取消，但是轻型卡车25％的关税一直延续至今。所有这一切都向当时的政策制定者表明，如果各国开始实施贸易限制并背离《关贸总协定》的原则，报复性贸易战会有多么危险。

芬格尔和哈里森（Finger and Harrison，1996，第217页）指出，尽管“肯尼迪以唯利是图的方式拉拢《贸易扩展法案》所需选票的做法遭到了自己党派成员的批评”，但是，动员商界的支持、安抚潜在反对者以及与日俱增的美欧贸易战风险大大降低了该法案在国会获得通过的难度。公众舆论也广泛支持这部法案。1962年3月的盖洛普民意调查显示，在听说过肯尼迪计划的人中，38％的人赞成降低关税，15％的人赞成提高关税，18％的人希望关税保持不变，29％的人没有表态。然而，只有13％的受访者熟悉法案的具体细节。42

当然，两院议员根据自己的喜好对法案做了一些调整。筹款委员会剥夺了国务院的贸易谈判控制权，并在总统办事机构内设立了特别贸易代表这一大使级职位负责对外贸易谈判。由此可见，国会越来越认为贸易政策和外交政策应该由不同的实体负责。议员长期以来一直担心国务院过于重视外交目标，因此不能很好地代表国家商业利益。即使坚决支持降低贸易壁垒的人士，如曾在1930年共同组织经济学家上书反对《霍利-斯穆特关税法案》的伊利诺伊州民主党参议员兼芝加哥大学前经济学教授保罗·道格拉斯（Paul Douglas），也希望做出这样的改变。国务院对其他国家歧视对待美国出口（尤其是使用非关税壁垒）的做法漠不关心，这让道格拉斯大为震惊。43他主张对那些肆无忌惮地阻止美国出口的国家采取更强硬的立场。44

1962年6月，众议院以298票对125票的压倒性优势通过了《贸易扩展法案》。民主党是218票赞成35票反对，而共和党则是90票反对80票赞成。共和党人的内部分裂主要是因为该党一贯担心进口竞争型行业可能会受到伤害，也因为危险点条款和例外条款等贸易救济措施被贸易调整援助取而代之。9月，参议院以78票对8票的结果轻松通过这一法案；民主党的投票结果为56票赞成1票反对，共和党的投票结果为22票赞成2票反对。

参议院的这次投票标志着国会在贸易法案投票模式方面的重大转变。至少可以说从内战以来，众议院多数党领导层一直能够执行相关规定并限制修正案和辩论，因而投票结果都与该党路线相一致，即一般都有严格的党内纪律，基本没有人会叛离这个路线。因此，在众议院的投票中，通常都可以预测取胜的将是多数党。问题总是出在参议院，这里党内纪律薄弱，议员可以一个接一个地提出修正案阻止法案的通过。由于这一原因，参议院被称为民主党关税改革的“墓地”，也是共和党人互投赞成票问题的根源所在，1929年至1930年正是这种情形。而现在，从1962年开始，众议院的党内纪律开始弱化，如果某次投票有可能影响自己的连任机会，那么一些普通议员就会无视党鞭的指示。其结果就是越来越多的人背离党派立场，有争议的贸易法案也越来越难通过。与此同时，参议院两党在贸易问题上的投票却变得越来越一致，立场也越来越国际化，因为参议员在连任问题上没有那么急切的担忧。从20世纪70年代开始，参议院轻松通过有争议贸易法案的趋势变得特别明显：选举票数胶着的情况现在出现在了众议院，而不是参议院，相反参议院对贸易协定和谈判权的支持变得越来越具有可预见性。

肯尼迪在1962年10月签署这部法案时对之表示欢迎：“我们无法通过躲在关税壁垒后面保护我们的经济，但是……最好的保护措施是相互降低友好国家之间的关税壁垒，从而让所有人都受益于货物的自由流动。扩大贸易能够促进经济活动，从而为我们的工人提供更多的就业机会。”他还强调了该法案的外交政策理由，“自由世界的经济扩张可以有力地对抗全球共产主义运动的威胁”，贸易扩展是“推动自由事业的重要新型武器”。45在接下来的半个世纪里，两党的总统在推动新的贸易协定时将始终如一地以这两个主题为由：在国内创造就业机会，在国外建立更加自由的世界。

《贸易扩展法案》结束了20世纪50年代贸易政策的摇摆不定，并为《关贸总协定》的肯尼迪回合谈判铺平了道路。迪堡（Diebold，1999，第268页）评论：“《贸易扩展法案》使美国得以将关税降到极低的水平并使肯尼迪回合成为可能，它标志着一次重要的转变，即美国远离了一条快要全面中止美国贸易自由化进程的道路，这样的道路也相当于阻碍全球贸易体系的自由化。”