在1945年至1947年的频繁动作之后，投入到贸易政策之中的政治能量在接下来的10年里逐渐消失。前面我们已经看到，国际贸易组织一事在国内没有得任何支持并在1950年不了了之。在这10年剩下的时间里，基本没有新的贸易政策举措得到实施。在政府处于分治状态的情况下，国会勉勉强强地一次次通过了《互惠贸易协定法案》的延期。

政府分治在以前一直是造成政治僵局的原因所在，但这一次贸易政策的沉寂并不能完全归因于政府分治。相反，在政府由民主党（1951—1952年）或共和党（1953—1954年）统一掌权的时候，国会甚至比以往更不愿意授予贸易谈判权。此外，总统和行政部门的官员也没有提出令人信服的理由进一步推动减少贸易壁垒。1

20世纪50年代的贸易政策僵局主要不是因为党派之间的分歧，而是因为两党的党内分歧。共和党人分裂成两派，一派是德怀特·艾森豪威尔总统这样的国际主义者，他们支持扩大世界贸易；还有一派是国会中保守的经济民族主义者，他们对国内产业有可能受到的伤害感到担忧。曾经立场一致的民主党人在贸易政策问题上的分歧也越来越严重，因为南部民主党人一贯支持降低关税的立场也逐渐开始动摇。因此，贸易政策陷入停滞模式，没有出现任何想要打破现状的重要举措。2

举例来说，杜鲁门总统在1951年要求将《互惠贸易协定法案》延期三年。民主党人控制着国会，延期应该不会遇到任何问题。在众议院，宾夕法尼亚州共和党议员理查德·辛普森（Richard Simpson）重新引入了危险点条款。他是宾夕法尼亚州的共和党人，因此这样的举动并不出人意料。但是，与1949年民主党人轻易挫败类似修正案的结果不同，这一次众议院以225票对168票的结果通过了修正案。共和党的投票结果是184票赞成5票反对，民主党的投票结果是162票反对41票赞成。很多民主党人改变了立场，因此延期法案中保留了危险点条款。带头改变立场的是南部民主党人，他们在投票时站到共和党人那边的41名民主党人中占到了27人。

参议院财政委员会保留了众议院的危险点条款，并投票支持延期两年而不是三年，这对总统提出的要求是进一步的打击。在签署《互惠贸易协定法案》的延期法案时，杜鲁门对“烦琐和多余的”的危险点条款被加入法案一事发出悲叹，而这一次是由他自己的政党把它加进去的。他还警告称，“在关税领域恢复按产品立法的风险是显而易见的”，他所指的是针对特定产业往法案中加入特殊条款。3威尔金森（Wilkinson，1960，第65—66页）总结，“如果说1945年的法案代表了贸易协定计划的最高点，那么1951年的延期法案肯定就是最低点。”

1951年的投票结果标志着美国贸易政策中的政治经济格局发生了历史性转变。近两个世纪以来，南部地区一直是国会中支持低关税、反对保护主义的中坚力量，但现在情况已经变了，因为棉花和烟草的出口导向型利益已被削弱，而棉纺织品的进口竞争型利益却增强了。

到1929年的时候，棉花仍是规模最大的单一出口商品，占美国总出口的15％。但是，美国在20世纪30年代引入了农产品价格扶持措施，无论农民出口多少商品，他们的价格都能得到保证。由于扶持价格定得过高，导致国内棉花在全球市场上不具备任何价格优势，因而出口大幅下降。其结果就是，棉花生产商开始指望华盛顿而不是全球市场为他们的作物买单。小说家威廉·福克纳（William Faulkner）说过：“我们不再在密西西比的棉花地里耕种了。现在，我们在华盛顿的走廊和国会的委员会办公室里耕种。”4由于棉花生产与全球市场之间的联系被切断，棉花生产商对通过降低进口关税推动出口的做法不再有那么大的兴趣。

随着政府的棉花库存日渐增多，农业部出台了出口补贴处理过剩的农产品。补贴措施使棉花的国内价格和全球价格之间出现了更大的差距。有点事与愿违的是，美国不得不通过进口配额支撑国内高价并阻止棉花购买商（纺织品和服装企业）以较低的全球价格进口棉花，有些时候他们进口的正是因补贴而出口的美国棉花。51948年的《农业调整法案》将价格扶持的范围延伸至牛奶、花生和土豆等其他产品，结果这些产品也很快就需要实施进口配额。所以说，农产品价格扶持不仅削弱了一个重要的出口导向型游说团体，还招来了新的要求限制进口的声音。

改变南部议员贸易政策观点的第二个重要原因是棉花纺织品生产从新英格兰地区迁到了南部地区。6电力的普及意味着纺织厂不再需要靠近水道发电，因而该行业不再局限于新英格兰河流附近的原有厂址。由于南部地区非技能工人的工资远低于美国其他地区，因而开始吸引对纺织品、服装以及其他非熟练劳动密集型产业的投资。在第一次世界大战之前，纺织品生产约有2/3位于北部地区。而如图11.1所示，到1947年的时候，3/4以上的纺织品生产都位于南部地区了。当然，非技能劳动密力集型产业恰恰是美国易受外国竞争影响的产业。纺织品和服装产业一直都不是重要的出口产业，而且始终面临着进口竞争，这种竞争最初来自19世纪的英国，现在则越来越多地来自日本等东亚低工资国家。

图11.1　棉纺织品生产的地区划分

资料来源：U.S.Bureau of Census，各年的Census of Manufactures

这一系列变化削弱了南部民主党人长期以来支持降税的立场，也让这一地区的议员在保护该产业免受进口影响方面更加利益攸关。1955年，南卡罗来纳州民主党参议员斯特罗姆·瑟蒙德（Strom Thurmond）表示，国会不应再考虑有可能导致进一步削减关税的立法。他代表的可是当年差点因保护性关税问题而脱离美国联邦的一个州，因此这番言论可谓是令人侧目。南部地区的利益变化使得贸易法案的投票表决对民主党来说更为艰难。北部民主党人还像过去一样对进口竞争型行业极为敏感，如宾夕法尼亚州的煤炭、新英格兰地区的纺织品、纸张和手表以及新泽西州的化学品。与此同时，北部和西部的共和党人仍然分裂为两派，一派是守旧的经济民族主义者，一派是摒弃保护主义和孤立主义的新国际主义者。由于这样的党内分裂，两党在贸易政策上的传统党派分歧在20世纪50年代变得模糊不清。

国内政治因素在1951年的投票中也发挥了重要作用。随着西欧经济走上复苏之路，共产主义的威胁也逐渐消退，20世纪50年代初期不再像20世纪40年代末那样有强有力的外交政策理由推行自由贸易政策。这并不是说贸易政策已经脱离了外交政策；在整个20世纪50年代，国家安全对国会在贸易问题上的投票一直有着显著影响。7如果没有外交政策方面的理由来维持开放的贸易政策，那么某些商品逐渐退回受保护市场的趋势可能更加明显。不过，由于对外经济政策不再是当务之急，纯粹的国内因素再次开始影响贸易政策：对开放性贸易政策的支持变得更加犹疑不决，总统谈判权的延期法案也开始纳入更多的条件以及对进口竞争型生产商的额外保护。

1952年的选举使共和党人自胡佛政府以后第一次实现了对政府的统一控制。假设共和党人没有在20世纪40年代调整其对《互惠贸易协定法案》的立场，那么这一次的政治转向将标志着贸易政策的重大逆转。共和党现在的官方立场是接受《互惠贸易协定法案》，但更加强烈地要求“消除针对我国出口的歧视性做法”并为国内产业提供更多保障。8当然，共和党现在分成了两派：保守派对于因贸易协定计划而失去保护感到沮丧，而国际派则支持开放贸易并担心共产主义在欧洲蔓延。9艾森豪威尔总统（1963，第195页）在回忆录中说，包括参议院多数党领袖、俄亥俄州共和党议员罗伯特·塔夫特和参议院财政委员会主席、科罗拉多州共和党议员尤金·米利金在内的一些共和党议员“对《互惠贸易协定法案》感到不满，有些人甚至希望我们能够恢复《霍利-斯穆特关税法案》，这样的举动在我看来将是毁灭性的”。艾森豪威尔属于共和党内更自由、更具国际主义色彩的那一派，与较为保守的共和党人不同，他希望继续推动贸易。党内分裂阻止了任何新举措的启动，但也排除了已有关税削减被逆转的可能性。10

艾森豪威尔还没来得及就贸易政策提出任何建议，共和党议员就推出了他们自己的法案。宾夕法尼亚州共和党议员罗伯特·辛普森（Robert Simpson）提出了一份提高关税、实施新的进口配额并赋予关税委员会更大权力的议案。为了阻止这份议案，总统别无选择，只能拖延并妥协。1953年初，作为权宜之计，艾森豪威尔请求将《互惠贸易协定法案》延期一年，“以待彻底而全面地重新审视美国的外交经济政策”。11虽然煤、铅、锌以及其他进口敏感型产业进行了游说，国会还是挫败了辛普森的提案并将谈判权延期一年，前提是艾森豪威尔承诺不再展开任何新的贸易协定谈判。虽然两党都不是真的打算终止贸易协定计划或扭转已有的关税削减，不过国会中的大多数共和党人都乐于将贸易政策置于长期停滞状态。

艾森豪威尔政府按照承诺成立了对外经济政策委员会，由它对未来的美国贸易政策提出建议。这就是后来为人所知的兰德尔委员会（Randall Commission）。委员会在1954年2月的报告中没有得出任何令人意外的结论。报告呼吁尽快终止以赠款为基础的经济援助，进一步加强与欧洲的双向贸易以弥补剩余的“美元缺口”，实现欧洲货币与美元的快速可兑换。报告指出：“如果能够减少现有的诸多货物贸易壁垒，如果能够消除这些壁垒带来的不必要的不确定性和延误，如果能够达成并维持合理的国际协定探讨并解决共同的贸易问题，那么自由世界的国家将会更强大、更有凝聚力。”12委员会呼吁赋予总统新的权力重新开展《关贸总协定》谈判并将之交由国会最终批准。

然而，委员会内部也存在分歧，无法发出统一的声音。三位保守的共和党人——科罗拉多州的尤金·米利金、纽约州的丹尼尔·里德和宾夕法尼亚州的理查德·辛普森——对报告的很多建议都不认同。他们认为，如果对《互惠贸易协定法案》延期，应该只延期两年，同时还应该加强行政程序，允许受进口影响的产业上调关税。(www.daowen.com)

1954年3月，在委员会发布报告一个月后，艾森豪威尔要求将《互惠贸易协定》延期三年，法案包含危险点条款和例外条款，也包括对特定税目削减关税15％的新增权力。总统认为，这将有助于实现四个相互关联的目标：“援助，这是我们想要减少的；投资，这是我们想要鼓励的；可兑换，这是我们想要推动的；贸易，这是我们想要扩大的。”13共和党掌控的国会以其他紧急事务为由，拒绝了这一要求，并连续第二年仅批准了将《互惠贸易协定法案》延期一年的临时措施。

1955年，艾森豪威尔在争取贸易权方面的运气略微好转了一点点，因为1954年的中期选举使民主党在国会中占据了多数席位。至少在贸易问题上，这位共和党总统在1955年至1960年期间与民主党国会的合作要比他在1953年至1954年间与共和党国会的合作更为成功。民主党领导层支持艾森豪威尔提出的为期三年的谈判权。众议院领导层试图在通过议案的时候附加上一项禁止再提修正案的议决规则（closed rule），但很多议员都希望能有机会将特殊利益条款加入议案，因此议决规定被否决了。这使得众议院议长、得克萨斯州民主党人萨姆·雷伯恩离席向众议院议员发表了一次讲话，就像他以往在关键时刻所做的那样。他警告：“众议院在刚刚的投票中做了一件不同寻常的事情，在目前这种情况下可以说是一件非常危险的事情。”14在议长和多数党党鞭进一步施压的情况下，众议院进行复议并以一票的优势通过了议决规则，这一规则将限制辩论并禁止议员提出修正案。

国会以206票对199票的微弱优势挫败了里德提出的重新提交众议院议案的动议，这一次两党内部都出现了分歧，该事件再次表明，国会在是否支持就贸易政策采取进一步行政措施上立场不定。民主党人以140票对80票的结果赞成审议该议案，而共和党人则以119票对66票的结果赞成将其发回委员会。投票结果显示，众议院的较量发生在支持贸易扩张的两党议员和一群反对扩张的保守派共和党人与南部民主党人之间。15

最后，国会批准了1955年的《互惠贸易协定法案》延期。谈判权允许总统将关税下调15％（三年内逐年降低5％，从而引入了分阶段降税这一理念），还可以将极高的关税降至50％。与此同时，法案中的法律措辞使得关税委员会在例外条款案中更倾向于建议采取保护措施。委员会只需要发现进口“在实质上增加”了重大伤害的可能性，就可以建议总统采取关税救济措施，同时委员会还有权阻止“有可能损害国家安全”的进口。

这一谈判权在日内瓦第四轮《关贸总协定》多边谈判（1955—1956年）中派上了用场。日内瓦会议带来了一些新的关税削减，也多了几个新的缔约方，其中最重要的是日本。16这引起了一些争议，因为日本是一个众所周知的潜在出口大国。西欧国家拒绝接受日本的加入，担心其劳动密集型产品的出口会影响国内生产商，而美国则坚持要巩固这位亚洲重要盟友的地位并将其纳入贸易体系。17

当然，日本的加入也使美国纺织品和服装业感到担忧。虽说在20世纪50年代的时候，纺织品的整体进口渗透率并没有高于其他制造业，但日本在一小部分产品类别上的出口有迅速增长的势头，这给某些生产商带来了麻烦。比如说，就棉纺织品而言，进口量相对于国内产量的百分比从1939年的不到3％上升到1958年的22％。在南部民主党的推动下，国会多次考虑通过立法或修正《互惠贸易协定法案》以保护纺织品和服装产业。1955年，参议院离强制要求实施进口配额帮助国内生产商仅有两票之差。艾森豪威尔政府反对这一做法，不过日本在1957年同意了一份限制其棉纺织品出口的五年计划。然而，随着越来越多全球供给渠道的出现，针对特定国家的贸易限制变得毫无作用：虽然美国从日本进口的棉纺织品份额从1958年的63％下降到1960年的26％，但从中国香港进口的份额从14％增加到了28％。18

在日内瓦会议上，美国还在农产品价格扶持问题上拿到了《关贸总协定》义务的豁免权。《关贸总协定》已经允许各国在实施政策减少国内生产的时候限制农业进口；1955年的豁免权使美国在不限制国内作物生产或销售的时候也可以限制进口。其他国家也紧随美国，纷纷拿到了这样的豁免，这实际上就是将农业政策排除在了《关贸总协定》的规则之外。19

美国错失了借1955年日内瓦会议加强《关贸总协定》制度基础的机会。《关贸总协定》是一份行政协定，而不是正式的国际组织，因为根据原定的设想它本应被国际贸易组织取而代之。事实上，国会千方百计地想要表明自己未必赞成这一协定。20世纪50年代（1951年、1953年、1954年、1955年和1958年）的每一次谈判权延期都包含了以下免责声明：“本法案的颁布不得被解释为国会对《关贸总协定》这一行政协定的认同或不认同。”20

1955年3月，缔约方同意成立贸易合作组织（OTC）管理《关贸总协定》的规则并发起国际贸易谈判，不过它对成员国的贸易政策没有任何发言权。艾森豪威尔总统在第二个月向国会提交了一份关于贸易合作组织的议案，他表示：“如果美国没有成为贸易合作组织的成员，那么整个自由世界对这件事的解读将是：我们国家并不想真正致力于扩大贸易。”如果美国不采取行动加强这一机构，世界贸易体系有可能受到侵蚀。总统警告：“这样的事态发展只会给予共产党可乘之机。”不过国会还是对贸易合作组织持谨慎态度，原因与它不想支持《关贸总协定》的原因是一样的：国会仍然对所有可能削弱其贸易政策权的行政协定持怀疑态度。国会以其他紧急事务为由推迟了议案的听证会，之后也从未就其采取过行动。21

进一步减少贸易壁垒的多边谈判在20世纪50年代的大部分时间都处于搁置状态，与此同时，一些国内利益集团试图在国会的支持下开辟出特定的保护领域，就像农业领域的价格扶持那样。比如说，石油业一再努力并最终成功使政府出手帮助他们对抗进口影响。美国在第二次世界大战之前一直是石油净出口国，但中东和北非的增产压低了全球价格，因而美国在战后成为净进口国。到20世纪50年代中期，净进口占国内消费量的10％以上。22标准石油、德士古和壳牌等主要石油生产商拥有大量国外储备，对限制进口没有兴趣。但是得克萨斯州、俄克拉何马州和加利福尼亚州的小型独立生产商并没有这样的多元化经营，而且深受生产成本走高和产能闲置之苦。因而他们要求实施进口配额，理由是对外国石油的依赖威胁国家安全。

在宾夕法尼亚州煤炭生产商和煤矿工人的支持下，理查德·辛普森牵头要求实施石油进口配额。由于汽油和家用燃料油开始取代煤炭的能源地位，全国煤炭协会和矿工联合会试图通过限制石油进口支撑煤炭需求。因此，肯塔基、宾夕法尼亚和西弗吉尼亚等煤炭州加入了俄克拉何马、路易斯安那和得克萨斯等石油州的行列，支援要求实施配额的呼声。虽然艾森豪威尔反对保护，但他还是在1955年宣布了“自愿性”石油进口配额计划，这份计划毫不令人意外地以失败告终。与此同时，1956年的苏伊士运河危机中断了中东石油的流入，也从国家安全角度证明了建立国内备用生产能力的合理性。因此，美国在1959年设立了强制性石油进口配额计划（MOIP），该计划将原油和精炼产品的进口限制在美国产量的12％左右。23

这一进口配额一直生效至1973年，它产生了一个非常重要的意外后果并在近20年后影响了美国。强制性石油进口配额计划对来自墨西哥和加拿大的进口石油给予优惠待遇，却歧视来自委内瑞拉和中东的进口。作为回应，这些国家在1960年组建了石油输出国组织（OPEC，以下简称欧佩克）。欧佩克控制了全球市场上80％的在售石油，于是该组织开始寻求限制生产，从而提高全球价格。它们在20世纪70年代初成功实现了这一目标。也就是说，石油进口配额不仅导致美国国内石油供给被更快耗尽，而且帮助推动了欧佩克的建立，从而让20世纪70年代的能源危机雪上加霜。24

劳工运动支持开放贸易的立场在20世纪50年代也开始动摇。第二次世界大战结束后，主要工会意识到出口带来的就业机会要胜过进口构成的威胁。于1955年合并成劳联-产联的美国劳工联合会和产业组织联合会宣布支持逐步降低贸易壁垒，条件是对受到不利影响的工人给予调整援助，并通过协商建立起国际公平劳工标准。25但是到了50年代末期，进口开始造成服装产业的工人纷纷失业（尤其是女装工人、男装工人、纺织工人、帽匠和皮具工人），一些工会开始重新考虑是否还支持降税。

尽管如此，由于进口一直稳定在不到GDP 3％的水平，保护主义压力在这10年里普遍减弱，新的贸易保护措施也鲜有出现。危险点条款从来没有形成过阻碍，因为多边贸易谈判只是零星举行，而且从没表示过要对现行政策进行重大改变。26而作为主要保护渠道的例外条款也很少被援引。从1947年至1962年，关税委员会对106种产品进行了135项例外条款调查。在完成调查的113例个案中，有72例没有发现任何伤害。在发现进口造成伤害的41起个案中，总统接受了15起，否决了26起。27就像杜鲁门总统当年拒绝对意大利的进口大蒜实施限制一样，总统在大多数情况下都认为，比起停止国内产业受到的伤害，外交政策或其他利益更为重要。例外条款限制了无花果干、苜蓿草籽、女式毛皮毡帽、手表、自行车、亚麻毛巾、弹簧衣夹、安全别针、不锈钢餐具、铅和锌、地毯的进口，但这些商品只占据了进口总量的一小部分。28

虽然国会没有兴趣进一步推动贸易自由化，但支持开放贸易的政治力量在20世纪50年代轻轻松松地维持住了现状。虽然出口导向型利益集团仍然对支持自由贸易的投票产生了影响，不过《互惠贸易协定法案》之所以得到延期，部分原因还在于贸易政策与外交政策和国家安全之间的关联。29即使国会议员所在的选区没有很多强大的出口导向型利益集团，大多数人也都因为这些更广泛的原因而对现行政策感到满意。共和党人尤其认同的一个观点是，更加自由的世界贸易是反共战争的一个重要组成部分。正如艾森豪威尔在1955年的国情咨文中所说的那样：“我们必须扩大国际贸易和投资，并帮助那些即使倾尽全力也仍然无力确保自由世界安全的友好国家。”30在一项针对20世纪50年代国会投票模式的研究中，贝利（Bailey，2003）找到的证据可以证实下面这种观点：“美国人民深切关注苏联威胁，并愿意支持那些推行能够推动国家安全目标的援助和贸易政策的政治家。”根据他的研究结果，如果不是因为公众舆论如此偏向于支持外国盟友，1955年和1958年的《互惠贸易协定法案》延期根本无法通过。