在1947年10月完成《关贸总协定》后，杜鲁门政府的下一个目标是完成国际贸易组织章程的谈判并确保它得到国会的批准。1947年11月至1948年3月，来自50多个国家的代表出席了在古巴哈瓦那举行的联合国贸易和就业会议，以最终敲定章程并建立一个新的国际组织（哈瓦那会议上没有进行关税谈判）。章程的篇幅现在已经远远超出了美国国务院在1945年12月最初发布的“提案”。这份大型文件共含106条，涉及商贸政策和就业、经济发展、限制性商业行为、商品协定、外国投资等一系列问题，远远超出了《关贸总协定》涵盖的范围。118

哈瓦那会议的开局并不顺利。据美国谈判代表团团长克莱尔·威尔考克斯（Clair Wilcox，1949，第47页）回忆：“会议一开场就是一通指责，有30个欠发达国家的代表指责日内瓦草案没有做到不偏不倚，而是服务于工业大国的利益，它不能给落后国家的发展带来希望。各国提出了大约800项修正案，其中多达200项将会毁掉这份规划的根基所在。文件中的几乎每一项具体义务都受到了质疑。”

很多没有参加1947年日内瓦会议的拉丁美洲国家这下终于有机会对拟议章程做出回应了。他们要求对约束关税优惠和数量限制的规则拥有全面豁免权，并坚持要求拥有限制初级商品生产和贸易的权力。他们认为政府应该有足够的自由裁量权实施进口配额和其他贸易限制，从而保护新兴产业、促进经济发展并保障国际收支。119

由于参会的国家有很多处于经济发展的不同阶段并对政策看法不一，修正后的哈瓦那章程变得极为复杂。很多条款因过于宽泛而缺乏实质内容，而其他的实质性条款则被强加了很多例外情况。美国希望达成一份能够保护投资者免于征用和没收风险的章程，但发展中国家却将外国投资与经济帝国主义画上等号，并希望能够对此进行无限制监管。

到了1947年12月，威尔考克斯深感沮丧，并认为“我们不太可能全面达成一份足够接近日内瓦草案的令人满意的宪章”。1948年1月，美国代表团必须决定：是（1）推动一份得到大多数国家支持（而不是一致同意）的可接受章程，还是（2）就重要问题达成协议并等到以后再解决分歧，抑或（3）同意成立一个没有实质性承诺而纯粹只是咨询性的国际贸易组织。克莱顿决定继续向前推动并尽力而为，不过威尔考克斯认为这并不明智。120

最后，在1948年3月，美国和另外52个国家的代表完成并签署了哈瓦那章程。与之前由《互惠贸易协定法案》授权并通过行政命令生效的贸易协定不同，国际贸易组织章程将建立一个国际组织，并且必须得到国会的批准。同月，筹款委员会的共和党多数派通过了一份决议，称章程的签署不得“被视为美国承诺接受拟议章程的全部或任何规定”。121由于共和党人控制着国会，杜鲁门政府选择等到1948年的选举之后再向国会提交章程，他们希望在这次选举中民主党能够重新掌控国会，从而提高国际贸易组织章程获得批准的概率。

国务院此时的工作重点是《互惠贸易协定法案》的延期，因为法案将于1948年6月到期。杜鲁门总统要求将法案延期三年，除了1945年授予的50％减税幅度之外没有再提出新的减税权。杜鲁门称《互惠贸易协定法案》是“美国外交政策的基本要素”并表示需要这一法案以便与其他寻求加入《关贸总协定》的国家进行谈判。122这将是共和党人第一次主宰《互惠贸易协定法案》的命运。很多共和党人不想延期该计划，希望看到它悄然作废。他们对政府，尤其是国务院的意图持怀疑态度，他们认为国务院在追求被高估的外交目标时损害了国内产业。123

然而，共和党领导层并不希望共和党被贴上“孤立主义者”的标签。范登伯格和其他党派领导人排除了终止该计划的选项，因此他们准备了一年的延期而不是总统要求的三年。他们还提出了“危险点”条款，要求总统在贸易谈判之前向关税委员会提交可能需要降税的产品清单。然后，关税委员会需要提交报告，说明在不对国内生产商造成严重伤害的情况下最大幅度的关税削减。众议院的提案版本要求，在委员会发布报告之前不得降低关税，而报告的发布并没有截止日期。虽然法律并不限制关税降至“危险点”以下，但如果总统决定这样做，就必须通知国会并陈述理由。如果国会不认同，则有可能推翻任何超出危险点的降税。危险点条款至少会严重妨碍谈判进程，因为它会造成延迟和不确定性。民主党人将提案称为“虚伪而典型的保护主义手段”，并指责共和党人试图破坏《互惠贸易协定法案》。1241948年5月，众议院以党派分明的投票结果通过了为期一年的延期。

在参议院，范登伯格和塔夫特都同意把危险点条款包括在内，但认为这一条款的应用不应该是强制性的，也不应该受制于国会的否决权。他们对提案做了大幅改动，对关税委员会的报告设立了4个月的时间限制，去掉了国会的否决权，并赋予总统将关税降至危险点以下的自由裁量权（但在这种情况下仍然需要向国会做出声明）。参议院的提案以压倒性多数得到通过，共和党为47票赞成1票反对，民主党则分裂成23票赞成17票反对。两院协商委员会采纳了限制较少的参议院版本。

长仅一年的续期以及“复杂、耗时且毫无必要的”危险点条款让杜鲁门大为沮丧。虽然存在这些“严重缺陷”，但总统还是签署了法案，因为他认为重要的是“不能让互惠贸易协定计划失效”。长仅一年的延期并不构成重要的政策制约因素，因为当时并没有重要贸易谈判处于计划阶段，但杜鲁门还是希望“本年度这次延期中的缺陷以后会得到纠正，从而让这部法案再度成为美国长期政策中全面有效的工具”。125

民主党在1948年的选举中成功夺回国会掌控权，再加上杜鲁门的意外连任，一致性政府的局面由此恢复。1949年，民主党人提出了三年的谈判权（追溯）延期，且不包含任何危险点条款。126令人惊讶的是，延期法案在众议院轻松通过，以319票对69票的结果得到了两党联合支持；民主党为234票赞成6票反对，共和党为84票赞成63票反对。延期法案在参议院也轻松通过。1949年的法案表明，共和党人的立场是分裂的：不含危险点条款的谈判权延期得到了57％的众议院共和党人和45％的参议院共和党人的支持。1948年和1949年的投票结果表明，大约一半的众议院和参议院共和党人会投票支持不含任何限制性条款的三年延期，但他们所有人都会投票支持包含危险点条款的互惠贸易协定计划。由于共和党人对《互惠贸易协定法案》的无条件支持也可能取决于大多数民主党人的支持，因此，使它延期的两党合作得以建立。

然而，这并不表示国会将欣然接受国际贸易组织。1949年4月，在国际贸易组织章程完成近一年后，杜鲁门将章程提交至国会并表示：“本章程是有史以来最全面的国际经济协定。它不再含糊不清过于笼统，而是直击我们在当前世界形势下面临的问题的本质。虽然它并没有把美国代表希望的每一个细微之处都涵盖在内，但它确实提供了一种切实可行的方法，使我们可以采取积极行动实现扩大世界贸易的目标。”127

事实上，章程陷入了艰难处境。最基本的问题是商界完全不支持国际贸易组织，就连那些在1945年支持《互惠贸易协定法案》延期的团体也是如此。早在1948年5月，美国商会就拒不支持该章程。美国商会强调了在世界贸易中支持自由企业和市场竞争的重要性，并认为“现行章程与这些原则并不相符，美国应该拒绝接受并寻求重新谈判”。128政府原本希望赢得私营部门对章程的支持，而这不异于是一个沉重的打击。美国商会一直是互惠贸易协定计划的坚定拥护者，而它居然不支持国际贸易组织，这必然在国会引起麻烦。

反对国际贸易组织的声音越来越大，其他那些通常都支持贸易的团体也纷纷加入。美国国际商会理事会称章程是“一份危险的文件，因为它几乎接受了所有经济国家主义政策；因为它优先考虑由国家政府集中规划对外贸易，危及了自由企业制度；因为它留下了极大的歧视待遇空间，接受了经济隔绝原则，并在事实上同意让国际贸易组织所有成员国通过国家规划实现充分就业”。129国家对外贸易委员会是一个坚定支持美国参与世界经济的组织，它的拒绝格外具有杀伤力。它认为，就业条款“将无情地把美国的自由企业制度转变成计划经济体制，随之而来的将是破坏创新的管制措施、生产性产出和生活水平的下降以及美国人民的自由制度和自由受到威胁”。130全国制造商协会和美国农场局联合会也加入了他们的行列。(www.daowen.com)

众议院外交事务委员会在1949年春季举行的听证会表明，支持该章程的人寥寥无几。131美国关税联盟和那些寻求保护的小型产业，如化学品、乳制品生产商、牲畜、玻璃器皿生产商、毛织品制造商、纸张和纸浆行业，反对该章程的原因与美国商会不太一样，但态度同样坚定，理由是它可能导致更多的贸易。美国律师协会对章程是否有损美国主权提出质疑。因此，该章程没能在重要利益集团中赢得任何有分量的政治支持。

即使对杜鲁门政府来说，国际贸易组织似乎也处于次要地位。与几年前相比，华盛顿的政治环境在1949年有了明显变化。克莱顿和威尔考克斯已经离开政府，国务院现在对章程似乎也不那么上心了。战后初期那种令人兴奋的乐观情绪以及世界将会焕然一新的前景已经全部让位于冷战。《互惠贸易协定法案》在1945年的延期好像已经是久远的记忆，而国际贸易组织更像是过去的遗物。早在1948年1月，英国官员就报告：“克莱顿非常坦率地承认，他发现自己很难让华盛顿的美国当局对章程产生同样的兴趣，他们的注意力几乎全都放在了马歇尔援助计划上。他说，这就是他担心章程如果不尽快敲定的话就会不了了之的原因之一。”132

事实证明克莱顿的预感是正确的。更为紧迫的外交政策问题和国家安全问题——马歇尔计划、柏林空运、北美公约组织（NATO）的成立、中华人民共和国成立——使得国际贸易组织一事不再被列入政府的政策议程。1949年，外交事务委员会以忙于其他事务为由，一直没有在众议院就章程一事做过报告。杜鲁门在1950年1月的国情咨文中提醒国会国际贸易组织章程仍然悬而未决。然而，朝鲜战争在1950年6月爆发，使得众议院又有了推迟行动的借口。

到1950年11月，《互惠贸易协定法案》将在7个月后到期，国务院方面预计，届时的延期将会遭遇“强烈的反对并极有可能以失败告终。除非我们明确表示贸易计划是我国外交政策中不可或缺的重要组成部分，否则我们将无法战胜反对声音并避免失败”。他们担心“再次提起国际贸易组织会使我们陷入徒劳的争论，其结果就是必然的失败或无尽的拖延”。133换句话说，推动国际贸易组织有可能危及《互惠贸易协定法案》的延期。因此国务卿迪恩·艾奇逊告诉杜鲁门：“国际贸易组织不再具有可行性。”他建议：“为了推动我们的贸易计划以积极的方式向前发展……我们应该放弃国际贸易组织一事，并借《贸易协定法》延期之际向国会寻求授权，以便在《关贸总协定》的框架下参与建立合适的国际组织。”134总统接受了这一建议。

杜鲁门政府就这样屈服于政治现实。国务院在1950年12月发布了一份新闻稿，表示“相关机构建议，虽然拟议的国际贸易组织章程不应再被重新提交国会，但还是请国会考虑通过立法确保美国加入《关贸总协定》一事能够产生更为有效的结果，总统已经同意这一建议”。135其他国家在批准国际贸易组织章程之前都在等着美国，因为如果没有美国的参与，这一切将毫无意义，所以至此这个组织已经算是胎死腹中。私营部门坚决反对，民主党领导层不愿接受章程，杜鲁门政府内部认为国际贸易组织一事不值得争取，所有这些因素结合在一起，使国际贸易组织化为泡影。136

这一失败的原因是什么？国际贸易组织的最大问题在于章程本身。该章程是一份庞大的文件，用条条框框稳定原材料价格和农产品市场、终止限制性商业行为并促进充分就业。在那些基本没有全国共识更不用说国际共识的领域，章程太过泛化，而且为了让大家都能接受相关细节，到处都列出了例外情况。商界认为，国际贸易组织在消除对外贸易壁垒方面做得不够，甚至有可能为外国政府提供法律保护，使它们得以加强这些壁垒。商业团体还认为，章程中的豁免和例外条款太多，对国有产业做出了太多让步，外汇管制有可能被无限期保留，而且章程在数量限制问题上过于温和，对表面上以“充分就业”为名而强加的政府干预措施过于宽容，有人将“充分就业”视为政府计划和国家控制的代名词。137

所有支持《互惠贸易协定法案》延期和《关贸总协定》的主要国内利益集团现在全都反对国际贸易组织，这一点最为致命。当政治领域的这么多团体都表示强烈反对的时候，哪届国会都不可能接受章程。现在回过头来看，国际贸易组织可能原本就无法为消除全球贸易中的贸易壁垒做出太多贡献，甚至有可能批准政府继续干预贸易。国际贸易组织章程是一份复杂的协定，它有可能创建一个庞大而笨拙的组织，就像1964年成立的联合国贸易和发展会议（UNCTAD）那样，而且它的多样化成员构成也可能影响其效力。相比之下，《关贸总协定》相对简单，侧重于一些关键原则和一些简单的商品贸易规定。它对参与国的政策做出了一些宽松的限制，但是也给予他们足够的灵活性，使他们可以利用自主贸易政策推动进一步自由化。

虽然《关贸总协定》不是一个正式的国际组织，但它在日内瓦仍继续发挥着小型秘书处的作用，促进贸易谈判并解决贸易争端。1949年在法国安锡举行的谈判使得11个新的缔约国加入《关贸总协定》。最初的23个国家之间没有做出新的关税减让，但他们确实都与新加入的国家进行了谈判。1950年至1951年，原始缔约国在英国托基相互交换了新的关税减让，另有七个国家加入了该协定，其中最重要的是联邦德国。如表10.2所示，安锡和托基的关税削减幅度很小。不过，到1952年时，《关贸总协定》已经有34个缔约国，这些国家在世界贸易中所占份额超过了80％，而且《关贸总协定》显然已经成为讨论国际贸易政策的主要论坛。

表10.2　美国在《关贸总协定》谈判中的关税降幅

资料来源：Evans（1971），第12页、第281—282页。

因此，战后初期对美国的贸易政策来说是一个意义重大的时期。主要政策目标已经出现了从限制到互惠的决定性转变。两党开始达成一些共识并支持逐步采取措施消除世界贸易中政府强加的贸易壁垒。国内的争论重点不再聚集于是否应该和其他国家一起削减关税，而是聚焦于用哪些方式帮助一些进口竞争行业应对外国竞争。此外，美国牵头为减少全球贸易限制而做的努力取得了成效。虽然国际贸易组织失败了，但《关贸总协定》基本上将非歧视待遇和无条件最惠国待遇确立为核心国家间贸易政策的基准。《关贸总协定》标志着发达国家不会再重新回到两次世界大战间歇期的贸易保护主义，而是在未来数年里致力于促进世界贸易的扩张。

阿尔弗雷德·伊基斯（Alfred Eckes，1995）认为，考虑到某些行业未来将因进口竞争而面临的困境，美国在战后初期可以说是为了外交政策或国家安全目标而牺牲了经济利益。但理查德·库珀（Richard Cooper，2000，第148页）则表示：“很难说美国是有意识地决定做出这样的经济牺牲，也很难说它真的做出了经济牺牲。如果世界贸易仍然受制于诸如1945年、1950年或1960年推行的政策，那美国的生活水平将远远不会提高这么多，就此而言，过去半个世纪以来的全面贸易自由化极大地推动了美国的经济（以及安全）利益。”美国经济在第二次世界大战后的几十年里蓬勃发展，贸易壁垒的减少也更快地推动了欧洲和日本的战后经济复苏。第二次世界大战后的全球经济繁荣与第一次世界大战后20年间的惨淡局面形成了鲜明对比。很多经济学家认为，虽然有诸多因素导致这两个战后时期出现截然不同的结果，但美国在推动减少贸易壁垒并设立《关贸总协定》方面发挥的领导作用为第二次世界大战后的经济增长做出了贡献。