美国贸易政策在战后初期出现了建国以来最重大的转变，其目标从限制转为互惠，从使用保护性关税保护国内产业免受外国竞争影响转为使用贸易协定减少全球贸易壁垒。战后初期见证了一次并不多见的重大变化，美国贸易政策的基本目标在这次变化中得到了修改。各种因素在机缘巧合下共同导致了这种根本性的变化。

美国贸易政策的这种转变是由行政部门在国会的默许下推动的。学者一直在讨论《互惠贸易协定法案》本身是不是造成这种政策不连续性的原因。《互惠贸易协定法案》显然是一项重要的制度变革，这一变革改变了贸易政策的制定程序，但《互惠贸易协定法案》对贸易政策结果并没有产生太大的直接影响。我们也看到了，在20世纪30年代，平均进口关税只是略有下降而已。在此期间，《互惠贸易协定法案》的政治基础并不稳固。即使到了20世纪30年代末，也依然看不出来《互惠贸易协定法案》将成为美国贸易政策的长久特征：共和党人在1940年对它的支持度并没有超过1934年，甚至还有很多民主党人投票反对那一年的延期。当然，就20世纪40年代后期发生的变化而言，《互惠贸易协定法案》是必要因素之一。因此，事实证明它是一项重要而持久的制度变革，但只是在第二次世界大战后的独特局面使该法案成为美国对外经济政策的重要组成部分之后。

《互惠贸易协定法案》之所以能够得到延期，政策向互惠贸易的转变之所以能够得到政治保障，共和党在战后的立场变化发挥了至关重要的作用。1936年，共和党人还誓言要废除《互惠贸易协定法案》，但到1948年，共和党的竞选政纲则宣布有条件支持该法案：“只要能够保障我们自己的工业和农业，并在合理考虑国内需求的有效行政程序下，我们支持互惠贸易制度并鼓励国际贸易。”94共和党人在战后废除这一法案的风险一直存在，但真要废除法案则比看上去要难得多。1946年重掌国会的共和党无法剥夺杜鲁门总统的谈判权，因为它无法推翻总统对这类法案的否决。共和党对《互惠贸易协定法案》的反对立场出现软化，这是一个重要的进展。共和党在这个问题上已经分裂成两派：支持法案的东部工业和金融利益集团与仍然坚持保护主义的西部利益集团。95

尽管还有一些共和党人抱怨国会授予行政部门太多的权力，以至于自己失去了宪法授予的关税权，但很少有国会议员想要再次承担起设定关税税率的直接责任。阿瑟·范登伯格提醒他的同僚：“国会在制定关税方面表现得非常糟糕，既不具备经济科学性，也不具备合理性。包括我自己在内的10名参议员耗时11个月才苦苦编写出最后一部国会关税法案，如果再让他们承担另一部国会一般关税法案的修正工作，我怀疑他们会跟我一起辞职。”96

就连俄亥俄州颇具影响力的罗伯特·塔夫特（2003，第228—229页），一位曾在1945年投票反对《互惠贸易协定法案》延期的共和党参议员也这样写道：“我不赞成恢复国会制定关税税率的做法，这不可避免地会带来互投赞成票的行为，但我赞成国会根据美国和国外生产成本差异制定一些标准，再授权一个关税委员会按照这些标准调整关税。”也就是说，大多数共和党人都不愿意废弃整个体系，但他们不太可能像民主党政府那样积极热情地寻求达成贸易协定，同时他们也希望给这一程序设置更多的约束。

国会不再参与设定个别关税税率并将这项工作交给了行政部门，因而在贸易政策方面发挥的作用变得更为有限。这种授权显然对贸易政策结果产生了影响。国会历来容易受到那些在任何情况下都反对大幅降低关税的进口竞争型利益集团的影响，因而很难想象国会会主动投票将关税削减80％。不过，在应税进口产品的平均关税从1932年的59％下降至20年后的12％时，国会并没有采取任何措施遏制这种下降。这种大幅下调在过去数十年里是根本不可想象的，但这一次却没有引起太多的政治争议。基本没有什么迹象表明国会担心通货膨胀正在侵蚀从量税的从价等值，比如说提议将从量税转为从价税或是提高从量税税率。关税的逐步削减在没有任何国会干预的情况下持续进行着。

这就向我们提出了一个问题：如果没有进口价格上涨造成的通货膨胀，美国是否会通过两倍或三倍于其在《关贸总协定》谈判中承诺的降税幅度将关税降至现在这样的低点？1947年之后，国会在给予总统进一步无条件贸易谈判权上出现了强烈的政治阻力，由此可以看出，谈判能够达成的降税幅度显然受制于政治约束。实际关税的大幅下降在某种程度上可以说是进口价格上涨和从量税主导地位引发的历史偶然事件。

国会为什么会听任关税出现这么大幅度的下调？最重要的原因是，关税下调基本没有对进口产生直接影响，对国内产业也基本没有任何负面影响。就像第一次世界大战之后一样，第二次世界大战之后也没有出现进口激增。1945年之后，进口从GDP的2％左右缓慢上升至GDP的3％左右，然后在20世纪50年代基本维持在这个水平。这样的水平低得异乎寻常：即便在20世纪20年代的高关税时期，进口也占到GDP的4％～5％。

进口占比这么低，并不是因为美国的贸易壁垒很高，而是因为世界其他地区的生产能力遭到了战争的破坏。这种经济混乱意味着西欧和东亚国家根本无法生产足够的产品用于出口。因此，进口竞争还没有激烈到让很多美国工人失去工作，从而关税下调对国会议员来说基本不会造成什么政治成本。米利金抱怨，《关贸总协定》谈判已经将关税降低到了“在正常时期将是灾难性的”水平，然而当时远非正常时期。关税下调发生在一个独特的历史时期：当时其他国家并不具备大量出口的能力；因此，进口政策的变化基本没有给政客造成必须做出回应的选民压力。进口竞争行业的投诉寥寥无几，因此国会并没有什么亟待解决的“贸易问题”。

与低额度进口相对应的是高额度出口。杜鲁门政府有意通过战后持续走高的出口水平维持高就业率。美国在第二次世界大战中脱颖而出，成为全球最重要的经济大国，而且它是唯一一个生产能力不但没有受到影响，还由于战争冲突得到扩大的工业大国。美国在制成品贸易中所占份额在1937年的时候是17％，到1954年时上涨到了26％。97随着欧洲经济的崩溃，美国在除了金属之外的每一个重要产业——机械和设备、机动车辆、化学品和其他制造业——都出现了巨额贸易顺差。一些关键部门比战前更加依赖出口。比如1947年，美国出口的小麦占总产量的32％（1938年为10％），煤炭占总产量的11％（1937年为3％），机床占总产量的39％（1937年为23％），农业机械和农具占总产量的21％（1937年为14％）。98

这些出口带来的是就业岗位。在1946年有133万个就业岗位要直接归因于出口顺差，在1947年则有197万个就业岗位。99虽然这在5800万左右的民用就业总数中只占了一小部分，但出口相关的就业增长在这两年里几乎占了私营部门就业增长的半数。在很多美国人都担心战后失业率会重回两位数并再次出现经济萧条之际，出口创造的就业机会让人欣然接受，维持高水平出口可以保证美国巨大的生产能力不被闲置。

维持这些出口的一种方法是美国增加进口，让其他国家能够赚取所需的美元购买美国商品。而增加进口的一个办法就是减少美国的进口限制。大型制造商、农场代表和工会支持杜鲁门政府通过降低进口关税促进出口的措施。这些商业团体包括美国商会、美国农场局和美国银行家协会。［福特汽车公司总裁亨利·福特二世（Henry C.Ford II）甚至呼吁取消对进口汽车的关税。］一些重要劳工组织也加入了他们的行列，如产业组织联合会（代表600多万工人）、汽车和飞机工人联合会、美国纺织工人工会和美国服装工人联合会，他们在1945年都表态支持《互惠贸易协定法案》延期。美国劳工联合会和产业组织联合会等重要工会的官方政策都支持贸易自由化，除非有哪个成员工会感觉受到了威胁，而且前提条件是该成员工会希望开展“与公平的劳工标准相符的”贸易。100

大多数美国人都不是很清楚贸易协定计划是怎么回事，1945年的盖洛普民意调查显示，只有1/10的受访者熟悉这一计划，但是知道它的人中有3/4表示支持。10120世纪40年代后期和20世纪50年代初期几乎所有的民意调查都显示，在互惠贸易协定计划这一背景下，支持降低关税的人占明显多数。绝大多数报纸社论也都支持这一政策。102

如果只研究国会听证会上的证人证词，那基本会完全漏掉这样的支持意见。此类听证会主要由中小型商业利益集团把持，它们通常仅在国内市场出售商品，打开国外市场并不能给它们带来什么收益。最反对降低关税的行业有玻璃器皿、陶器和瓷砖、纺织品和服装、自行车、手表、纸和纸浆、餐具、煤炭、滚珠轴承、铜、铅和锌、牛奶、蘑菇、雨伞和羊毛。103虽然它们对进口多有怨言，但很少有行业通过例外条款寻求救济。1947年到1951年总共只有21起进口救济申请，其中大部分在关税委员会进行初步调查后即被驳回。杜鲁门总统在例外条款上只做出过三个决定：他接受了委员会提出的对女用毛毡帽及帽坯和帽商用毛皮征收更高关税的建议，否决了针对手表的救济。104

不过事实证明，国会对这些进口竞争型利益集团的投诉还是很敏感的。福特汉姆（Fordham，1998a，1998b）等人对战后初期国会投票情况的实证研究表明，这些利益集团确实影响了反对进一步自由贸易的投票，但是很多赞成开放贸易的投票并不能归因于出口导向型利益集团。要么是因为出口生产的地理位置不够集中，要么是因为对开放贸易的支持分布非常广泛，因而无法探查到这样的生产商影响。这与影响国会投票支持开放贸易的其他因素是一样的，比如说外交政策方面的考量。

特定的进口竞争利益与分散的出口利益在政治影响上的不对称被称为“鸟笼”现象。这个词源自纽约第十五区的一个实际案例，十五区包含纽约市的史坦顿岛（Staten Island）和航运码头。尽管每年有数十亿美元的出口和进口经过这一选区并支撑起数千名码头工人的就业，但纽约州共和党议员约翰·雷（John Ray）依然投票反对贸易谈判权，因为在他的选区，有一家只雇用了50名工人的鸟笼工厂感觉自己受到了进口的威胁。这位国会议员在为自己的决定做辩护时表示，他几乎听取了这50名工人中每个人的意见，但是，他没有听取任何贸易依赖型岗位的工人的意见。因此，他觉得有义务投票反对《互惠贸易协定法案》。105伊利诺伊州民主党参议员保罗·道格拉斯（Paul H.Douglas）说过：“我质疑的不是众议院和参议院的才智，而是在普遍利益没有得到全面代表、四下分散、相对较弱的情况下，参众两院是否能够承受住行业要求保护的集中压力。”106

不过，由于《互惠贸易协定法案》，小规模国内生产商与国会议员之间的关系发生了变化。国会议员现在能够更有底气地忽视进口竞争利益而投票支持互惠贸易协定。这其中有出口、就业和外交政策方面的原因。洛伊（Lowi，1964）提出过一个观点，即贸易政策已经从“分配”问题转变为“规制”问题，纳尔逊（Nelson，1989，第90页）借鉴这一观点指出，国会的贸易政策不再是通过互投赞成票来“满足分散的个别利益”，而是专注于“设定两项通用规则，其中一项规定了行政部门关税削减权的大小；另一项规定了获得行政保护机制的便利性以及在该机制内进行调解所需的条件”。那些进口敏感型国内产业要想提高关税，就得针对行政程序方面的一套通用法律指南（如例外条款）展开游说，而不再就关税税则中涉及一些特定生产商利益的特定税率游说国会。这就削弱了这些企业向国会提出要求的动力，因为这种努力不再能直接影响关税税则中涉及其利益的特定进口关税。

总之，进口处于人为压低的水平，没有给国内生产商造成任何影响，而美国生产商正在向其他国家出口大量农产品和制成品，同时公众舆论也广泛支持现有政策，因而贸易协定计划得以延期至战后时期。(www.daowen.com)

外交政策考量又有力地强化了这种有利的国内经济背景。实际上，外交政策可以说是贸易协定计划在战后得到政治支持的关键因素。战争结束后，美国的主要外交政策目标是促进欧洲的经济复苏并遏制苏联共产主义的蔓延，这是两个密切相关的目标。中央情报局在1947年年中得出这样的结论：“美国安全面临的最大危险是西欧经济崩溃以及共产主义势力随之掌权的可能性。”107这表明政府官员和国会议员并没有孤立地看待贸易政策，而是将之置于危机四伏的外交形势下进行考量。这一背景显著削弱了那些想要维持美国高关税政策的利益集团的影响。108前面我们已经看到了1947年日内瓦关税谈判结束时经济政策与外交考量之间的相互影响。防御共产主义在美国官员心里占据着极大的分量，而西欧的经济重建则被视为这一工作的必要构件。

就此而言，美国决策者在战后面临的直接经济问题是其他国家对美国产品的巨大需求及支付能力的不足。要想满足欧洲人民的需求并重振欧洲产业，美国供给的食品和制成品至关重要，但欧洲没有能力生产足够的出口产品支付这些关键进口产品。欧洲国家也已经耗尽了黄金和外汇储备，因此很难筹资购买进口产品。“美元缺口”，即欧洲通过出口赚取的美元硬通货与它们为保证进口而必须支付的美元硬通货之间的差额，高达数十亿美元。

有三种办法可以解决这种困境。第一种方法是美国继续提供美元贷款、赠款和援助，使欧洲能够继续购买美国产品。这并非长久之计，因为国会不会无限制地拨款数十亿美元用于外援。（马歇尔计划是对欧洲危机的专门回应，具有国家安全色彩。）

第二种方法是欧洲削减在进口产品上的支出。事实上，大多数欧洲国家已经实施严格的外汇管制和数量限制以储备美元，同时它们还转向不要求美元支付的国家购买产品，比如说英国的英镑区。但无论是对欧洲还是对美国来说，削减进口支出这一选项都没有什么吸引力。从美国的角度说，这意味着出口减少以及农场和工厂就业率下降，而官员们原本希望在这个时候将出口保持在较高水平。从欧洲的角度说，他们迫切需要大量进口食品以避免饥荒，需要大量燃料为房屋供暖并为工业提供动力，还需要大量资本品重建基础设施。109如果紧缩政策迫使这些国家进一步削减进口，则会加剧现有短缺并进一步阻碍恢复和重建进程，其结果就是滋生左翼政党的沃土。

第三种方法是美国向外国商品开放市场，让欧洲国家通过扩大出口赚取更多美元。美国可以对进口产品开放本国市场，并通过关税谈判帮助减少世界各地的贸易壁垒，从而促进欧洲的经济复苏并增强自身的国家安全。这种让世界贸易回归高位的政策似乎是解决“美元短缺”和经济重建问题的最明智的长久之计。

这些方法的利弊取舍在当时可以说一目了然。不出所料，杜鲁门政府选择了短期的金融援助（对英贷款和马歇尔计划）和长期的开放贸易（《关贸总协定》谈判）。杜鲁门警告：“如果美元在国外的流动出现严重萎缩，那不仅会减少我们的出口，还会迫使其他国家通过制定歧视性贸易协定来储存美元，这将对我国对外贸易的长远未来产生不利影响。此外，这还将阻碍国外的复苏和重建，它促成的事态发展有可能对世界政治稳定产生严重影响。”110

美国必须在战争结束后很快就做出对外经济政策方面的重要决定。如前所述，在《租借法案》于1945年突然终止后，英国面临着严重的国际收支问题，美国国会在1946年不情不愿地批准了一笔贷款。第二年是危机之年。虽然欧洲经济已经开始复苏，但1946—1947年的凛冽寒冬耗尽了煤炭供给，减少了出口收入，并使宝贵的外汇资源被转为购买进口燃料。随之而来的是1947年那个漫长而干燥的夏季，整个欧洲的农业都因之减产。这种持续的物资短缺和紧缩措施在法国和其他地方引发了社会动荡。111

当年5月，在《关贸总协定》谈判期间前往欧洲的克莱顿向华盛顿报告：“很显然，我们严重低估了战争对欧洲经济的破坏程度……如果没有进一步及时而实质性的援助……经济、社会和政治崩塌将席卷欧洲。”112国务卿乔治·马歇尔（George C.Marshall）对克莱顿发自西欧的悲观报告做出了回应，提议向该地区提供新的经济援助，这就是日后众所周知的“马歇尔计划”。马歇尔计划的大部分资金被用于食品、燃料和原材料，而不是投资或基础设施，这缓解了当时的资源不足。113克莱顿认为，马歇尔计划使日内瓦贸易谈判“比以往任何时候都更加重要，因为如果没有［一个］永久的多边互惠贸易计划，任何临时紧急计划都不可能产生长久且有价值的结果”。114

这些经济问题正好赶上冷战拉开帷幕、人们担心共产主义会扩张至西欧之际。1947年春天，杜鲁门政府被危机感和紧迫感包围。政府官员认为，必须迅速采取行动，否则欧洲复苏有可能受到重创，从而引发民众骚乱和政治动荡，并有可能导致左翼或专制政权上台执政。经济困难有可能对国家安全产生巨大影响。

1947年的日内瓦谈判就在这样的背景下进行。美国官员希望帮助欧洲提高从美国进口的能力，不仅仅是因为这有助于维持出口，还因为任何危及欧洲经济复苏并有可能导致经济崩溃、政治混乱以及共产主义上台接管政权的局面都将损害美国的国家安全。如果任由欧洲经济这样岌岌可危下去，似乎会产生相当可怕的国家安全后果。正如克莱顿警告的那样：“如果西欧各国必须在寒冷、饥饿和经济挫折的条件下抵制共产主义，那他们几乎必然输掉这场战争。”115

因此，推动建立一个更加自由的世界贸易体系看来能在同一时间满足美国的经济、外交政策和国家安全利益。科德尔·赫尔一直坚信繁荣的国际贸易是持久和平的必要构件，这一理念在这个时候似乎第一次与政策制定者和公众产生了共鸣。人们常说，美国加入第二次世界大战与法西斯主义作战的目的是为了不让共产党接管西欧。美国副国务卿帮办道格拉斯·迪隆（C.Douglas Dillon）在1958年表示：“当自由世界以前所未有的方式面临来自国际共产主义的全面经济、政治和军事威胁时，开放贸易通道、连接自由世界的进程一定不能停滞不前。”116这也是共和党人不再试图终止贸易协定计划的原因之一：他们对共产主义的反对要胜过他们对进口增长的担心，而且他们不想采取可能危及脆弱的欧洲复苏并有可能将一些国家推向共产主义阵营的行动。

对美国来说，第一次世界大战和第二次世界大战的相似之处在于它们都扩大了出口、减少了进口并使美国成为一个主要债权国。然而，贸易政策方面的结果却大不相同：美国在第一次世界大战后选择了经济孤立，在第二次世界大战后选择了经济开放。造成这种差异的原因之一是第二次世界大战后掌权的是民主党，而第一次世界大战后掌权的是共和党。民主党国会议员全力支持罗斯福和杜鲁门政府的外交政策目标，而共和党国会议员则对威尔逊政府的战后秩序计划持怀疑态度。第二次世界大战的破坏力要远远超过第一次世界大战，因此几乎没有人担心战后会出现进口激增，人们普遍预计美国会在接下来很多年里享有巨额贸易顺差。此外，20世纪30年代的经济光景和第二次世界大战的爆发也让那些孤立主义者的可信度大打折扣。外交政策中的孤立主义由于两次世界大战之间发生的一切而信誉尽失，和它一样，经济政策中的孤立主义也同样名誉扫地。人们现在甚至认为孤立主义是危险的。

政策制定者和公众都很清楚第一次世界大战和第二次世界大战结束时的相似之处。筹款委员会在对《互惠贸易协定法案》1945年的延期做报告时写道：

委员会震惊地发现，我们现在所处的形势与上一次战争结束时何其相似。就像现在一样，那个时候我们原本有机会采取自由贸易政策，但我们摒弃了这样的政策，结果造成了众所周知的灾难性后果……美国必须毫不含糊地表明将用自己强大的经济实力和声望支持自由和开明的贸易政策，否则就没有其他国家能够在经济混乱的情况下提供有效的领导，从而使不确定因素占据上风。如果不提供这样的领导，美国将无法躲避战后不确定状态隐含的任何危险。如果不提供领导，我们只会加倍推动我们最恐惧的情况成为现实。如果向外告知美国将推行既定的贸易自由化和扩张政策，我们就可以向前迈出一大步，提前消除接下来的重建和调整期间诸多令人不安的不确定因素。117

对政府官员和大多数国会议员来说，外交政策方面的这种担忧远远胜过了少数进口竞争型行业引发的看似微不足道的担忧。

虽然存在着所有这些因素，但在1947年之后转向新贸易政策的过程并不是那么一帆风顺。如果以为国会在将贸易权赋予总统之后就不再插手贸易政策，那就大错特错了。虽然国会再也没有修改过关税税则中的关税，但它还是通过限制总统权力和制定各种在战后得到扩展的程序性例外条款继续影响贸易政策。国会还拒绝支持成立新的国际贸易组织。