1947年4月，来自18个国家的代表在瑞士日内瓦的万国宫（Palais des Nations）举行会议，就贸易政策的实施原则缔结协定并展开减税谈判。美国急于降低关税、禁止进口配额并修改或取消帝国特惠制。与此同时，西欧国家正面临着巨额国际收支逆差，它们希望能够从美国那里得到最大程度的关税削减，从而扩大出口并获得购买进口产品所需的宝贵资金。这些进口对它们的经济重建至关重要，但由于国际收支方面的困境，他们也希望能够保留使用贸易管制限制进口支出的权力。

因为事先已做好大量准备工作，《关贸总协定》谈判进展非常顺利。65协定在序言中指出，贸易关系“应着眼于提高生活水平、确保充分就业、确保实际收入和有效需求稳步增长”。“通过达成旨在大幅降低关税和其他贸易壁垒并消除国际贸易歧视待遇的互惠互利协议”，可以在一定程度上实现这些目标。66

《关贸总协定》的诸多条款都引自20世纪30年代的互惠贸易协定。协定第1条阐述了无条件最惠国待遇条款，该条款规定，“任一缔约方对来自或运往其他任何国家的产品给予的利益、优待、特权或豁免，应当立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约方的同类产品”。先前已经存在的优惠，如帝国特惠制和美国与古巴的特别贸易关系，则属例外情况。协定第2条是日内瓦谈判设定的关税减让时间表（附录）。协定第3条呼吁在国内税收和法规方面实施国民待遇（即非歧视原则），声称这些税收和法规“不应出于为国内生产提供保护的目的而对进口产品或国内产品适用”。协定第11条引入了对进口配额的一般禁令，国际收支困难的国家或农产品进口妨碍到国内措施的时候属于例外情况（第12条）。

《关贸总协定》的另外一些条款则允许各国在特定情况下重新实施协定第2条和第11条禁止的贸易壁垒。第6条涉及倾销（其定义是“低于正常价值”的货物销售），并规定了在倾销对“某一已有产业造成了实质性损害或者构成损害威胁……又或者对某一国内产业的兴建产生实质性损害”的情况下征收反倾销税的程序。第19条借鉴了美国的例外条款措辞。其他条款则进一步限制了非歧视原则和贸易壁垒削减目标。第18条允许发展中国家通过实施贸易限制促进经济发展。第20条允许通过贸易干预保障公共卫生和安全。第21条涉及保护国家安全的行动。其他很多条款则涉及原产地标记、海关估价、过境货物、贸易法规的出版和管理、国营贸易企业以及政府的经济发展援助等琐碎问题。

在敲定这些规则的同时，参与国还按产品举行了双边减税谈判。比起总协定文本的敲定过程，关税谈判引发了更多的争执。美国国务院官员在参加会议的时候面临两种选择：公布总统批准的所有关税削减，展示美国代表团的最大减税程度，从而最大限度地减少策略博弈；或者保留一些削减项目，以期达成更好的交易。为了表现出诚意，克莱顿决定从一开始就把美方的所有让步建议都摆在桌面上。其他国家不为所动，而且不肯亮明自己一方的意向，谈判陷入僵局。67

有一种商品在谈判中展现出了极大的重要性，那就是羊毛。由于国内的政治敏感性，美国代表团没有获得削减羊毛关税的授权。在日内瓦会议开始的时候，共和党重新掌控的国会甚至正在制定立法，以进一步加强对进口羊毛的限制，从而扶持国内价格。68众议院于1947年5月以151票对65票的大幅差距通过了这一立法，其中很多民主党人投了赞成票。参议院已经通过了类似的立法，尽管政府强烈反对，但两院协商委员会不仅保留了进口税，而且还允许总统实施进口配额。虽然仅占农业总收入的1％，但羊毛生产商历来是国会中最具政治影响力的农业团体之一。69

羊毛立法原本有可能危及整个日内瓦谈判。澳大利亚是羊毛主要出口国，他们希望美国降低关税的主要商品就是羊毛。澳大利亚代表团对美国不愿就羊毛做出任何让步甚至可能进一步限制进口感到极度愤怒，他们威胁要带着英联邦其他成员国退出会议。这样的威胁看起来颇具可信度。克莱顿乘飞机回到华盛顿，在最高政治层面出手干预。总统给克莱顿和支持该法案的农业部长克林顿·安德森（Clinton Anderson）各15分钟进行陈述。克莱顿力劝总统否决该法案，认为这将破坏正在进行的谈判。安德森则力劝总统签署该法案，称日内瓦会议注定会失败，而这一立法将帮助农村地区的农民。克莱顿的陈述显然更为有力：杜鲁门否决了该法案，理由是它的“部分内容会对我们的国际关系产生不利影响，却不一定能帮助到国内的羊毛生产商”。70

杜鲁门不仅仅只是否决了这一立法，他还立即授予克莱顿将羊毛关税降低25％的权力。克莱顿（1963，第499页）后来说，在国会刚刚批准上调关税之后，总统就批准大幅降低羊毛关税是“我见过的最有政治勇气的行动”。虽然澳大利亚抱怨关税削减的幅度太小，但杜鲁门和克莱顿以迅速而果断的行动拯救了日内瓦会议。减少羊毛关税的授权在8月份得到正式批准之后，减税僵局立刻就被打破，各国即将提出更多的让步建议。

随着羊毛问题的解决，日内瓦谈判转向了阻止协定取得成功的最大妨碍因素：英国的帝国特惠制。自1932年的《渥太华协议》以来，消除这些歧视性优惠一直是美国的首要目标之一。不过日内瓦会议从一开始就出师不利。在开幕式的一次新闻发布会上，有人问英国首席谈判代表斯塔福德·克里普斯（Stafford Cripps）美国降税50％是否足以推动英国取消帝国特惠制，他只回答了一个简单的“不”。71克里普斯坚定地捍卫帝国特惠制，这其中有部分原因在于战后英国面临的极端经济困难。他还发表了一次讲话，严厉批评美国并贬低关税谈判和国际贸易组织章程的重要性。(www.daowen.com)

英国的恶劣态度给整个会议蒙上了阴影。72在1947年7月的一次重要会议上，克莱顿和克里普斯在特惠制问题上发生了冲突。克莱顿坚持认为英国到现在这个时候应该取消这些优惠，而克里普斯则对他嗤之以鼻。美方在一份电报中形容克里普斯“完全无动于衷，已经接近于对日内瓦会议所设目标的公开敌意”，而且“在特惠制度下建立起来的既得利益集团非常强大，英国没有表现出甘冒政治风险以减少或取消这些利益集团享有特惠制庇护的意愿”。73克莱顿对克里普斯“全然漠视他们在特惠制问题上的承诺”感到愤怒，而克里普斯建议，美国如果认为自己没有得到足够让步的话就应该撤回一些让步提议，这简直让美国代表团无言以对。74

在谈判最后关头发挥了关键作用的是美国对日内瓦谈判失败的外交后果和英国经济明显疲软的担忧。8月底，在《关贸总协定》已经敲定文本但关税谈判仍深陷僵局的时候，克莱顿给身处华盛顿的副国务卿罗伯特·洛维特（Robert A.Lovett）发电报提出了四个备选方案：（1）达成一份没有大幅消除优惠措施的协定；（2）就像克里普斯两次提议的那样，撤回美方在关税削减方面的一些让步提议，达成一份没有大幅消除优惠措施的协定；（3）中止与英国的谈判并寻求与其他国家达成多边协定；（4）无限期暂停关税谈判。75克莱顿对英国的谈判立场深感失望，虽然他的工作人员强烈反对，但他还是建议采取第三个选项。

洛维特在椭圆形办公室与杜鲁门讨论了这些备选方案。总统否掉了方案1和4，在方案2和3中更倾向于方案2。两人都认为方案2是一种两害相权取其轻的选项。洛维特在向克莱顿解释这一决定时明确表示，外交政策考量压倒一切。总统和国务院高级官员尤其担心的是，此次会议如果失败，将在进一步削弱英国经济和政治地位的同时加强苏联的地位。76总统的决定否决了克莱顿提出的因帝国特惠制而放弃与英国达成协议的建议，这一决定使日内瓦谈判终于得以结束。令克莱顿失望的是，英国的帝国特惠制基本没有受到影响，因为英国对英联邦国家的出口产品中有70％的产品优惠幅度保持不变，但他还是接受了妥协的“现实必要性”。77

1947年10月29日，杜鲁门总统对日内瓦会议的闭幕表示欢迎，并称之为“国际经济关系史上的里程碑。从来没有过这么多国家为降低贸易壁垒而一起持续努力。从来没有国家在关税和优惠问题上采取覆盖面如此广泛、影响如此深远的一致行动……（而且）它也证明，人们普遍将扩大的多边贸易体系视为国家政策的目标”。78其他国家的领导人也对这一结果表示欢迎。比利时的麦克斯·苏滕斯（Max Suetens）是日内瓦会议的主席，他称赞这次会议是“世界贸易史上最全面、最重要、最深远的谈判”。79加拿大总理麦肯齐·金（Mackenzie King）称赞这一结果是“世界各国见过的涵盖面最广泛的有关贸易行为和关税削减的协定……对加拿大而言，总协定的重要性几乎是怎么说都不为过。在广泛的多边基础上开放世界贸易，这对我们整个国家的福祉来说至关重要”。80与之形成对比的是，英国官员对会议的闭幕绝口不提。

在美国，已经退休的科德尔·赫尔发表声明，表示他对日内瓦会议的闭幕感到“由衷的喜悦”，并指出“参与谈判的国家已经朝着经济改善与世界和平的目标迈出了长足的一步”。81公众看来也对协定感到满意。在日内瓦谈判结束时，盖洛普（Gallup，1972，第1卷：第695页）报告称，只有34％的受访者听说过《关贸总协定》；在这些人中，63％的人赞同这份协定，12％的人反对，25％的人没有表态。

然而，国会中的共和党人对这一结果持批评态度，并明确表示他们会尽快设法限制总统日后在贸易政策方面的权力。米利金对关税削减的未来后果感到担心：“一些关税削减在常规时期将是灾难性的。比如说，它们大幅减少了西部原材料的产量，这种情况在常规时期是不能忍受的。铜、牲畜、兽皮和羊毛等畜产品、多种金属、农产品等在国外的生产成本都会比美国更低。”82他预测国会将争取实施杜鲁门在那年早些时候否决掉的“危险点”条款。筹款委员会主席、明尼苏达州共和党人哈罗德·克努森（Harold Knutson）抨击《日内瓦协定》，并抱怨“那些空想的改革家拿我们的利益交换可疑而含糊的贸易让步，而这些让步有可能永远也不会变成现实”。83

《关贸总协定》是国务院和白宫的一项成就，但是如果没有共和党重要人物的默许，尤其是阿瑟·范登伯格的默许，这一协定是不可能出台的。《关贸总协定》还将共和党一直以来的三个理念转变为现实：互惠、无条件最惠国待遇政策以及反对贸易数量限制。《互惠贸易协定法案》开启了贸易协定和关税削减的进程；而《关贸总协定》则是一个更加正式的多边机制，它将进口关税限制在较低水平（先是三年，后来被无限期延长），并提高了增税意图的政治成本。但真正确保低关税一直延续至后来的原因是，即便共和党在1946年的大选中赢得了国会控制权，但已经有足够多的共和党人接受了贸易协定计划并允许日内瓦谈判继续进行。当然，《关贸总协定》既不是条约也不是组织，而只是通过行政命令得到实施的贸易协定。因此，参与者是“缔约方”（而不是“成员”），该协定也只是在国会通过“国际贸易组织”章程之前暂时适用的临时协定而已。