就在国会批准《互惠贸易协定法案》延期之后没几天，已在美国驻伦敦大使馆任职的霍金斯告诉他的英国同行，国会已经批准了大规模关税削减的立法授权，但关税削减是有选择性的，无法横向削减。因此，美国建议采取一种“多边—双边”的形式，由各国按产品与有关产品的主要供给商举行双边谈判，然后再通过无条件最惠国待遇条款将谈判达成的关税削减推广至其他参与国。45英国官员对这一消息大感失望，因为这对他们想要实现大规模全面多边关税削减的愿望来说是一个打击。有了1938年两国旷日持久的贸易谈判先例，英国人对双边谈判要耗费的时长也感到悲观。

美国也向加拿大官员通报了这一事态发展。加拿大副外长诺曼·罗伯逊（Norman Robertson）是开放性多边贸易体系的坚定支持者，他对无法实现横向关税削减的消息“深感失望和沮丧”。加拿大方面强调指出，选择性关税削减将“突显保护主义的不可侵犯”，让各国“对关税削减采取同样谨慎而小心的态度”，并“掩盖了削减国也会从贸易壁垒削减中受益的事实”。46

不过加拿大官员还是提出了一个建议，而这个建议很快就会产生巨大的影响。他们认为，如果不得不采取多边—双边形式，那么让很多国家坐到谈判桌前并不是一种可取的做法。加拿大认为：“把所有国家都涵盖在内的大会有可能是危险的，因为很多小国的观点可能会过度削弱一些比较大胆的措施，而贸易大国则有可能就这些措施达成一致意见……从过去的经验看，如果那些不太重要并在大多数情况下都采取保护主义措施的国家出席国际大会，则必然会让少数重要贸易国原本有望做出的承诺大打折扣。”47因此，加拿大官员建议先召集一个由8—12个全心全意致力于减少贸易壁垒的国家组成一个小型“核心”小组。在加拿大提出建议之前，美国国务院设想的是举行一个单一的大型多边会议进行关税削减谈判、制定贸易政策规则并建立国际贸易组织（ITO）。加拿大提议分成两个步骤：先是一个小范围团体进行贸易壁垒削减谈判，然后再由大范围团体最终敲定创建国际贸易组织的协议文本。

这个提议对美国政策产生了直接影响。1945年7月，经济外交政策执行委员会建议放弃多边—双边方式，采取“有选择的核心多边—双边”方式。48根据这种方式，大约10来个国家将就选择性关税削减展开双边协定谈判，并就应对关税和非关税贸易壁垒的规则达成非正式协定。然后，协定将被提交至更大规模的国际会议，再由这一会议创建国际贸易组织。也就是说，到了1945年7月，美国对于如何通过双轨程序从提交草案到谈判达成协定已经形成了一个粗略的概念，这一双轨程序将形成一个不同于国际贸易组织的《关贸总协定》。

在对美国的谈判权受限感到不满后，英国仍然是个不情不愿的伙伴，尤其是在新的工党政府面临着国内严重经济问题的时候。在第二次世界大战因日本投降而结束之后，杜鲁门总统在1945年8月突然决定终止向英国和盟国提供的租借援助，从而重新启动了两国之间陷入停滞的磋商。英国政府目前仍然没有能力支付关键的食品、燃料和原材料进口，因此这一决定让他们目瞪口呆。凯恩斯（1979，第410页）警告，如果没有金融援助，英国将面临“财政上的敦刻尔克”。英国立即派他前往美国，以确保获得贷款帮助英国弥补国际收支逆差。

英国贷款谈判于1945年9月至11月在华盛顿举行，关于第4条和商贸政策的磋商也同时展开。美国贸易谈判代表在处理存在争议的帝国特惠制问题时表现得非常糟糕。助理国务卿克莱顿暗称英国在《互助协定》中已经同意废除帝国特惠制（事实并非如此），并暗暗威胁，如果英国不废除帝国特惠制，就会切断对英国的金融援助，这被英国视为一种讹诈。英国表示抗议之后，美国官员做出让步并接受了取消特惠制并非财政援助前提条件的立场。

虽然存在这样的摩擦，但事实证明这次英美商贸政策磋商是一次重要的突破，并结束了两年的无所作为。11月，双方发表联合声明称，“将在采取适当措施大规模减少世界贸易壁垒的同时结合相应行动消除特惠制”，而且现有承诺不会妨碍消除特惠制的行动。49更重要的是，双方商定了贸易政策的章程大纲，这一大纲将被提交给其他国家的政府进行审议。

1945年12月，美国国务院发布了“关于扩大世界贸易和就业的建议”，这是政府第一次对外公开政府计划。这些提议旨在应对造成世界贸易量萎缩的四个因素：政府贸易限制、私人贸易限制（卡特尔和企业联合）、无序的初级商品市场以及不规范的国内生产和就业。关于第一个因素，提案指出：“施加这种壁垒的原因是它们服务于或看上去服务于另外某些目的，而不是为了扩大世界贸易。在一定范围内，这些壁垒是无法禁止的。但是当壁垒变得过高时，尤其是当它们区别对待不同国家或者破坏原有的商贸联系时，就会造成不良情绪并破坏经济繁荣。国际行动的目标应该是减少所有这些壁垒并对留存的壁垒设立公平的限制规则。”50提案呼吁“最迟在1946年夏季”召开国际关税会议，并指出：“目前没有哪国政府已经准备好接受绝对意义上的‘自由贸易’。尽管如此，还是可以通过国际协定为减少政府贸易壁垒做出很多贡献。”

美国随后做了两件事。首先，国务院邀请了15个国家参加“核心”国家会议，磋商关税削减问题。不过，国内政治随即介入其中。1946年4月，杜鲁门收到了签署关税削减清单的要求，同时还受到警告：“经验表明，一旦这份清单对外公布，少数派利益集团将对政府施加极大压力，要求政府承诺不会削减某些特定关税。”51由于中期选举即将举行，这一要求给白宫和国务院高层敲响了警钟。最终，杜鲁门和国务卿詹姆斯·伯恩斯（James Byrnes）决定将“核心”国家之间的谈判推迟至1947年初，理由是政府希望国会在国务院按要求将谈判涵盖的关税项目进行90天公示之前先通过对英贷款。如果国会按照预期在1946年中批准这笔贷款，那么关于关税削减的公示和公开听证会在时间上就会过度接近国会选举。为了避免贸易提案激起政治争议，杜鲁门和伯恩斯决定在选举后立即发布公示，这意味着谈判要到1947年初才能开始。克莱顿发出了一份慷慨陈词的备忘录，要求遵守原定的时间表；他想加速这一进程，据说他曾经说过：“我们需要在既得利益者获得利益之前采取行动。”52但是，决定已经做出，克莱顿的请求没能成功。

其次，1946年2月，美国提议召开联合国贸易和就业大会。大会的目标不是开展关税谈判，而是为国际贸易组织制定章程，不过起草议程的委员会将与磋商关税减让的小规模核心团体展开协同工作。1946年10月至11月期间，联合国国际贸易和就业会议筹备委员会第一次会议在伦敦圣公会总部教会大楼举行。53这次筹备会议上第一次出现了其他国家（包括澳大利亚、印度、中国、锡兰、黎巴嫩、巴西、智利和其他几个国家）帮助制定贸易政策多边公约。发展中国家的主要目的是确保相关规则不会妨碍它们利用进口配额达成就业和经济发展方面的目标。因此，国际贸易组织章程草案加入了涉及这两个问题的新章节。

在这次具有里程碑意义的伦敦会议上，与会者就国际贸易组织章程草案的大部分条款达成了一致，不过该草案对各国政府尚不具有约束力。参与者同意减少使用数量限制、外汇管制和出口补贴，特定情况除外。其他一些章节就国营贸易、经济发展、限制性商业行为、政府间商品协定以及国际贸易组织的架构等制定了广泛的规则。筹备委员会建议在一小部分国家之间“通过《关贸总协定》的形式”执行“国际贸易组织章程的某些规定”，这可能是《关贸总协定》的概念第一次独立于国际贸易组织之外被提及。54

1946年11月，在中期选举后不久，杜鲁门总统批准了关税削减谈判会议计划，并签署了美国准备减让关税的产品公示清单。国务院宣布，关税谈判将于1947年4月在日内瓦举行，届时至少有18个国家参加。就拟议关税削减举行的公开听证会并不像官员担心的那样争吵不休。但11月大选的结果令人震惊：共和党人卷土重来，自1932年以来第一次控制国会，暂时结束了漫长的民主党主导政治的时代。鉴于共和党以往对保护性关税的支持和对《互惠关税协定法》的敌意，这次选举造成的掌控权转移对即将举行的日内瓦谈判构成了威胁。虽然共和党人不能撤销1945年的谈判权（他们无法推翻总统的否决），但国会多数党地位的转移可能会让谈判变得极其复杂。

果然，保守派共和党人立即呼吁推迟4月的会议并在日后废除《互惠贸易协定法案》。1946年12月，内布拉斯加州共和党参议员休·巴特勒（Hugh Butler）给克莱顿写了一封铿锵有力的信，声称选民已经否定了政府的关税削减计划，因此日内瓦谈判应当“摁下暂停键，直到新的国会拟定新的对外贸易政策”。用巴特勒的话说：“试图利用先前从民主党国会那里获得的‘贸易协定法案’授权摧毁我们的关税保护制度，这在我看来就是在直接叫板上个月选举中反映出来的民意。”55(www.daowen.com)

克莱顿拒绝推迟日内瓦会议，并逐点反驳了巴特勒的信件，他坚称：

我国政府远未打算“摧毁我们的关税保护制度”，政府加入即将举行的贸易谈判是为了确保让关税而不是歧视性进口配额、外汇管制和双边易货交易成为各国规制对外贸易的公认之道。要不是因为我国政府在这个问题上主动作为，全世界已经因全面实施行政控制而直接走上故意扼杀贸易的道路。这样的发展会严重损害美国的根本利益，这一点应该用不着我来告诉你。

克莱顿还回击说：“我们正在努力维护这样一个世界，一个让我们对私营企业、经济自由、生活水平提高、国际合作、安全与和平的未来看到一些希望的世界，这是美国人民想要的世界。要想实现这些目标，我们就需要贸易协定计划这一工具的帮助。”56

1947年1月，俄亥俄州共和党议员托马斯·詹金斯（Thomas Jenkins）提出了一份决议案，要求将日内瓦谈判推迟至关税委员会就关税削减对国内产业的影响做出相关报告。由于委员会的这项研究可能旷日持久，因此詹金斯提出的决议案有可能无限期推迟日内瓦会议。为防止国会与政府之间出现严重分歧，外交关系委员会主席、密歇根州共和党议员阿瑟·范登伯格和财政委员会主席、科罗拉多州共和党议员尤金·米利金分别会见了艾奇逊和克莱顿。范登伯格曾是一位孤立主义者，但后来又变成了两党共同外交政策的坚定支持者，他在20世纪30年代时反对过《互惠贸易协定法案》，但现在又转而支持通过多边合作减少贸易壁垒。57不过，他也担心国务院过度重视外交政策并在关税削减谈判时低估国内生产者利益有可能遭受的伤害。参议院领导人希望限制行政部门在关税事务上的权力，同时又不危及整个贸易协定计划。

这些磋商使双方达成折中方案并让日内瓦会议得以推进。1947年2月，范登伯格和米利金发表声明表示，考虑到大量的准备工作，推迟4月的会议将是“不可取的”。他们还建议，等《互惠贸易协定法案》在1948年延期时，再对其做出立法改革将会“更加合适”。不过，他们也注意到“有强烈的情绪要求改进相关程序，进一步确保关税削减不会危及我们的国内经济”。他们特别提出要进行五项程序性修改，以应对人们担心的“足以保护我们国内经济的关税可能屈从于外部且被高估的外交目标”。58这些修改包括允许关税委员会设置一个确定点，过了这个确定点之后不得再削减进口关税，以防国内产业受到伤害，这个确定点即日后为人所知的“危险点”。更重要的是，范登伯格和米利金希望强制加上一个例外条款程序，如果国内产业因进口受到伤害的话，该程序将使它们更容易获得临时保护。

几周之后，杜鲁门总统发布一项行政命令，接受了上述大部分建议。这项行政命令设立了一个行政程序，用于审议和处理国内企业就关税削减造成的外国竞争负面影响而提出的投诉。行政命令要求，在以后达成的所有贸易协定中，“如果由于不可预见的事态发展或美国根据贸易协定就某一产品做出让步导致该产品的进口数量上涨和进口条件对同类或类似产品的国内生产商造成或有可能造成严重伤害”，美国可以撤销或修改关税削减。59这一程序的运作方式如下：任何一个国内生产商感觉自己受到外国竞争伤害都可以向政府申请进口救济；关税委员会将对相关投诉进行调查，并向总统提出建议，“供其参照公众利益进行考量”。如果关税委员会认为有理由限制进口以防止伤害，总统可以选择限制进口或者不采取任何措施。

在宣布新程序时，杜鲁门坚称“这项行政命令的规定并没有偏离传统的科德尔·赫尔原则”，而“只是进一步确保美国的利益得到应有的保障”。行政命令并没有采纳参议员的所有建议，尤其是让关税委员会设立低于相应水平就不再进行减税谈判的关税限额（或“危险点”）建议。巴特勒认为总统的行动不够到位，但范登伯格和米利金对之表示欢迎，认为这是“在合法和必要的国内保护方面取得了实质性进展，这种保护应该成为同等重要的对外贸易计划的一部分”。60

在两党于第二次世界大战后就建立开放贸易体系达成共识的过程中，这一折中方案是其中几个关键时刻之一。这样的折中避免了第一次世界大战后民主党总统与共和党国会之间的冲突再度上演。这次相互妥协确立了美国贸易政策的一个重要组成部分，即“例外条款”，这一条款确保了国内利益可以得到保障而不受贸易自由化的潜在不利影响。61这样的保障措施有效解决了一些共和党人对贸易协定计划的担忧，即使不能帮助赢得他们对日内瓦会议的支持，也至少帮助赢得了他们的默许。62事实证明，它也是有效的政治手段，国会可以借此将保护主义压力从立法机关转移出去。

1947年3月，杜鲁门在得克萨斯州贝勒大学发表演讲时表示支持即将举行的日内瓦会议。总统强调了在贸易政策问题上达成国际协定的重要性：

如果各国能够同意遵守国际贸易中的良好行为准则，则能更好地在其他国际事务中展开合作。这样的协定能够防止经济战带来的痛苦。它营造的氛围能够帮助维护和平。作为这份计划的一部分，我们已经要求世界其他国家与我们一起减少贸易壁垒。我们并没有要求他们消除所有壁垒。我们自己也没有打算这样做。但我们提议通过谈判减少国内外关税、取消其他限制性措施并废除歧视待遇。我们将在下个月开幕的日内瓦会议上展开这些谈判。对于国际贸易组织的建立（以及）联合国经济和政治合作的整体架构来说，这一计划的成功至关重要……日内瓦谈判绝不能失败。63

一个月后，迪恩·艾奇逊、威尔·克莱顿和贸易协定委员会主席温斯罗普·布朗（Winthrop Brown）与总统会面审查国务院准备在日内瓦提出的关税削减计划，并讨论了其中涉及的政治敏感问题，尤其是锌、羊毛制品和棉纺织品的情况。在被告知一些特殊利益集团预计会做出强烈的政治抗议时，杜鲁门回答“我已经做好准备”并批准了相关建议。64