到1944年的总统大选时，第二次世界大战的结束已经指日可待，政治重点开始从军事行动转向战后外交政策。民主党的竞选政纲表示，“世界和平至关重要”，并承诺将“延续现任政府提出的贸易政策”，但没有给出任何具体细节。25共和党的竞选政纲则表明共和党开始进一步——虽然程度相当有限——接受贸易协定计划以及总统通过谈判进一步下调关税的可能性：

要想妥善规划战后世界，就必须大力扩展世界贸易，以便修复战争损耗并建立持久和平。共和党一直牢记自己的首要使命……是要服务于我国的工人、我国的农民和我国的工业，我们在此郑重承诺将与其他人一起，为消除不必要且具有破坏性的国际贸易壁垒而共同做出努力。我们将始终牢记国内市场是美国最大的市场，只有国会批准的互惠双边贸易协定才能对保护国内市场免受外国竞争的关税进行修改。

这表明共和党人接受了互惠的概念，但仍拒绝授予总统不受限制的权力。不过，如果这番警告尚不足以阻挠该计划的话，共和党还承诺将对“竞争型产品保留保护性关税，从而确保我国人民的生活水平不会因其劳工工资标准低于美国标准的国外产品进口而受到影响”。26

1944年的选举结果是民主党继续控制国会，罗斯福继续担任总统。大局已定之后，国务院开始为《互惠贸易协定法案》中贸易谈判权的延期做准备，因为谈判权将于1945年6月到期。这将是谈判权第一次在没有科德尔·赫尔的情况下延期。赫尔在担任了11年的国务卿之后，于1944年11月从公职上退休。他从一开始就坚定支持互惠贸易协定计划，因此他的离任原本有可能会让这一计划在国务院和行政部门受挫。不过，赫尔的继任者仍然认为该计划服务于国家经济利益并推动了美国的外交政策目标。事实上，负责经济事务的新任助理国务卿威尔·克莱顿（Will Clayton）比赫尔更欣然地接受了非歧视性贸易自由化。作为一名成功的棉花经纪人，克莱顿秉承了南部民主党支持自由贸易的传统。克莱顿（1963，第501页）后来说过：“我一直认为，国际贸易中的关税和其他壁垒都是为拥有强大政治力量的少数群体的短期特殊利益而设立的，它们违背了国家利益和国际利益。”克莱顿还在1944年12月致信已经退休的赫尔：“我在国务院写的第一封信就是给您的。我向您保证，您的外交政策已经根植于我的内心，我将永远为之奋斗。”27

1945年的延期有着有利的政治条件：罗斯福史无前例地第四次成功当选总统，民主党仍以绝对多数控制着国会，公众舆论支持美国发挥全球领导作用以确保持久和平。盖洛普民意调查显示，75％的受访者支持继续执行贸易协定计划，只有7％的人表示反对，18％的人没有表态。在被问及是否应该通过该计划进一步下调关税时，57％的人回答应该，20％的人回答不应该，23％的人没有表态。28

不过，《互惠贸易协定法案》在1945年的延期还是不同于以往任何一次，因为它将为战后的关税谈判设立法定依据。政府的提案有两点敏感之处：关税削减的幅度和关税削减的方法。国务院希望能够获得授权，将进口关税从1945年的税率下调50％，而不再像之前的延期那样以1934年的税率为基点。之所以提出新的关税削减权是因为1934年最初法案中规定的最高50％的关税降幅基于之前的互惠贸易协定对应税进口产品征收42％的关税，这样的话，依据之前的关税削减权进一步削减关税的空间相当有限。29

国务院官员还探讨了是坚持有选择性地按产品降低关税还是提议横向（全面）降低关税。《互惠贸易协定法案》之前的延期之所以提出有选择性地削减关税是为了避免有些削减伤害到某些拥有强大政治力量的进口敏感型产业。然而，在与英国和加拿大方面进行讨论之后，官员们开始相信横向关税削减的方式将会更有效地降低进口关税。行政当局将这种方法写进了供国会审议的《互惠贸易协定法案》延期立法草案之中。

1945年3月初，国务院高级官员在国会与民主党主要领导人进行了会谈。据称，众议院议长萨姆·雷伯恩、筹款委员会主席罗伯特·道顿以及其他人的最初反应“令人极为气馁”。虽然民主党领导层不反对草案第1部分提出的将谈判权延期三年，甚至也不反对第2部分新的50％关税削减权，但他们觉得允许横向而不是选择性关税削减的第3部分很成问题。据国务院一份备忘录透露，虽然国会领导人“看起来很喜欢这一部分设定的目标，但他们担心将它写入草案会使国会”对50％关税削减权的考量“变得复杂而冗长”并“让第2部分很难甚至无法获得某种形式的国会批准”。国会领导人“并没有完全否定第3部分，但与之会面的国务院官员在离开的时候强烈认为应该放弃这部分内容”。30这使得政府官员开始考虑是有选择性地削减50％的关税还是横向削减较少的关税。在战争期间处理过贸易事务的国务院人员希望两者兼顾，但是鉴于国会的反应，艾奇逊和克莱顿决定还是只提议有选择性地将关税降低50％。31

3月底的时候，罗斯福正式提出将《互惠贸易协定法案》延期三年。在提出这一请求时，总统表示，“除非建立起一个经济健康的世界，否则我们就不可能成功建立一个和平的世界”，同时，“贸易对各国繁荣至关重要”。他还表示，

互惠贸易协定计划是旨在减少世界各国针对彼此贸易所设壁垒的长期努力。要想让世界和平的经济基础像政治基础那样牢固，很显然，我们必须有力且有效地继续这种努力……这份工作的目标是消除经济战，让切实可行的国际合作在尽可能多的方面行之有效，从而为我们所有人都渴望的安全和平的世界奠定经济基础。32

罗斯福一个月后就去世了，这也成为他在贸易政策方面的最后一番讲话。但他的去世对美国的政策几乎没有影响，因为他的继任者哈里·杜鲁门（Harry Truman）确保了政策的延续性。作为密苏里州的民主党参议员，杜鲁门一直是《互惠贸易协定法案》的忠实支持者。上任几天后，杜鲁门就在以总统身份召开的第一次新闻发布会上指出：“我支持互惠贸易协定计划。一直都支持。你们应该能找到我之前在参议院的投票记录，我的立场没有改变。”但是，杜鲁门并不清楚谈判的细节，甚至不清楚有哪些棘手难题。在克莱顿向他简要介绍了战后贸易政策计划的现状后，杜鲁门叹了口气：“我对这些事情一无所知。我完全不知道我该怎么做。我需要帮助。”33

《互惠贸易协定法案》在1945年延期面临的风险要远远超过之前任何一次延期。筹款委员会于4月中旬开始举行听证会，共听取了89名证人的陈述，有33人赞成延期（其中7人是政府官员）。克莱顿在作证时表示，如果没有美国的领导，开放的多边贸易体系就很有可能被经济集团和政府易货协议取代，而这两者都扭曲了贸易，并且“违背了我们在什么样的经济秩序最有利于维护和平这个问题上的坚定立场”。34作证表示支持的团体有美国农场局联合会、产业组织联合会（CIO，汽车和飞机工人联合会）以及美国商会，这些团体看到了战后扩大出口市场能带来的利益。反对该法案的证人有来自劳工组织的代表和来自特定行业的中小生产商，如玻璃和陶器、羊毛养殖和加工、纺织品和鞋制品、木材、牛和食糖。

处于多数党地位的民主党对延期议案做出积极表态，并强调这是为战后世界贸易建立新体系的良机。处于少数党地位的共和党拒不承认自己是经济孤立主义者，但表示担心进口会有损国内产业。他们指责民主党人“屈从于国务院的要求”，并声称他们“受惑于世界规划者和世界组织官员（globocrat）的甜言蜜语；我们认为，这些规划者和官员会把美国工人、美国农民和美国商人放到国际拍卖台上拍卖”。35

北卡罗来纳州民主党议员罗伯特·道顿自最初版《互惠贸易协定法案》于1934年通过以来就一直担任筹款委员会主席，他在众议院辩论的时候表示：“《互惠贸易协定法案》的全部理念就是在一个没有那么多经济壁垒的世界里为我们的剩余产品找到一个更好的市场，这意味着更充分的就业、更高的利润和更高的生活水平。”他指出：“法案的反对者也承认，已经削减的关税税率并没有伤害到他们，但他们担心自己可能会在遥远且不确定的未来因贸易协定所做的关税削减而遭受损失。反对派的脚本、说教和唱词均以恐惧为名。”36(www.daowen.com)

一些共和党人表示他们支持延期，但前提是删掉第2部分提出的新关税削减权。带头表示反对的是明尼苏达州共和党议员哈罗德·克努森（Harold Knutson），他警告不要以就业为由大幅削减关税：“主席先生慷慨激昂地表示要为回国的退伍军人提供就业机会。请告诉我，在工资都被转移到捷克斯洛伐克、法国、英国、中国、德国、俄罗斯和印度的情况下，你怎么提供就业机会？”佛蒙特州共和党议员查尔斯·普拉姆利（Charles Plumley）表示：“我强烈认为，美国比以往任何时候都更需要合理的保护性关税壁垒抵御贫困和战灾地区产品的涌入，在这些产品的制造和生产过程中，工人得到的是难以维持温饱的极低工资，他们的生活水平是我们无法接受的，同时我们也无法与这些产品竞争。”他补充说：“美国要想帮助世界，最好的办法是实现自身的繁荣和强大，如果我们将国内市场向全球贫困劳动力开放，那两者我们都将无法维持。”37

迪恩·艾奇逊对国会的辩论不以为然，这次辩论更多的是在推测进口可能对国内产业造成哪些影响，而不是关注如何通过合作扩大贸易以加强自由世界的外交政策目标。据艾奇逊（1969，第107页）记录，他认为“这是一场沉闷且完全不切实际的辩论。关于这部法案，人们声称的优点没几项是真实的，幻想的危险则没有一项是真实的。真正的事实静静地躺在双方炮轰领域之外”。在辩论的第三天，艾奇逊（1969，第107页）写道：“我这一天都在国会费尽口舌地游说。我们遇到了真正的麻烦，明天有可能挺得过去，也有可能挺不过去。我们正在设法让总统写一封信，表达出和我们一样的政治意愿。看看他是否会签名将是件有意思的事儿。”

在众议院辩论的最后一天，克努森提议删除拟议法案的整个第2部分，即新的50％关税削减权，这是“整场斗争的症结所在”。38对此早有预料的众议院议长萨姆·雷伯恩采取了不同寻常的应对措施，他向整个众议院发表了讲话，警告“这样很有可能犯下大错”。雷伯恩表示，要想确保战后的经济合作，就必须加强贸易协定计划。然后他宣读了杜鲁门总统的一封信，信中承诺不会在任何贸易协定中背弃美国产业和劳工。总统写道：

我想，这部法案肯定会得到延期。真正的问题是，延续的形式是否能够做到让法案真正产生效力。要想达成这一目的，待决法案第2部分提议的权力扩展至关重要。我已经注意到有言论称这种权力扩展有可能被用来伤害或“出卖”美国部分工业、农业或劳工。罗斯福总统和科德尔·赫尔从未有过这样的举动，我担任总统期间也不会有这样的举动。39

建议删除第2节内容的拟议修正案在投票中以197票对174票的微弱差距被否决。只要12名众议员的立场发生变化就有可能扭转这一重要投票的结果并让战后的这一重大贸易自由化计划泡汤。在总统所做呼吁的激励下，民主党领导层以微弱差距或者较大差距否决了其他修正案，这些修正案原本有可能让国会拥有对所有贸易协定的否决权、削弱或废除新权力或者以其他方式让该法案元气大伤。

1945年5月26日下午6点30分左右，众议院以239票对153票的结果批准将《互惠贸易协定法案》延期三年。和往常一样，最终的投票结果基本上可以说是党派分明，其中民主党203票赞成12票反对，共和党139票反对33票赞成。虽然最终的投票差距是安全的，但艾奇逊（1969，第107页）指出：“这并不能说明真实情况。在一些能够扼杀这部法案的重要修正案上，两边的票数非常接近。其中最艰难的一仗就是想要删除总统额外关税削减权的那份修正案。”图10.1为众议院投票情况，和以前一样，支持力量主要来自南部地区的民主党，不过东北部地区也新出现了一些支持的声音，那里的制造业希望能够受益于战后的出口增长。

延期法案随后被提交至参议院进行投票，在那里它面临着更多的危险。在财政委员会，民主党挫败了共和党提出的将授权减至两年而且所有贸易协定都得经过国会批准的修正案，但俄亥俄州共和党议员罗伯特·塔夫特（Robert Taft）以10票对9票的结果说服该委员会删掉法案的第2部分。11位民主党人中有3人投票反对总统。代理国务卿约瑟夫·格鲁（Joseph Grew）对委员会的这一举动提出批评并向媒体表示，如果没有第2部分，延期法案将沦为“表明我们希望在经济领域与世界其他国家合作的空洞象征。”40

参议院民主党领导层坚持认为，除非重新加入新增的50％谈判权，否则延期将毫无意义。塔夫特表示，他承认《霍利-斯穆特关税法案》的税率过高并支持贸易协定计划，但反对赋予总统再将关税降低50％的权力，因为现行关税削减并没有在正常时期实行过。他表示：“如果我们将税率降低50％……国家将会受到伤害。我们有责任尽一切努力防止我们的人民失去工作。”41民主党多数派以47票对33票的结果设法留住了法案第2部分，然后又否决了另外6项来意不善的修正案，如要求所有贸易协定都得经过参议院批准、禁止削减农产品关税以及对纺织品施行进口配额等。

图10.1　众议院1945年5月26日就《互惠贸易协定法案》延期的投票

资料来源：地图承蒙达特茅斯学院Citrin GIS/Applied Spatial Analysis Lab提供。

1945年6月20日，用艾奇逊（1969，第108页）的话来说“在经过了漫长得仿佛上千年的磋商之后”，参议院以54票对21票的结果通过了延期投票。民主党为38票赞成5票反对外加一名进步党赞成票，而共和党为16票反对15票赞成。也就是说，在这个关键时刻，31名参议院共和党人中有15人（48％）打破常规支持延期，虽然他们中有些人也投票支持那些限制性修正案。就像科罗拉多州共和党议员爱德华·约翰逊（Edward Johnson）所说的那样：“我不知道这是怎么回事，但情况好像总是这样，在就互惠贸易进行投票前一两天，我们好像总是有足够的票数否决它，可是一到投票的时候，选票不知怎么就消失了，然后法案就通过了。”42

共和党在1945年贸易政策上出现分歧主要是因为北方共和党人转为支持《互惠贸易协定法案》，尤其是东北部地区，这些州的出口导向型生产商的集中程度要高于全国平均水平。43将1934年和1945年的参议院共和党人投票结果做个简单比较就可以看出这一点。中西部共和党人支持《互惠贸易协定法案》的倾向并没有改变：1934年，14名中西部共和党人中有6人投票支持《互惠贸易协定法案》（他们是这样做的仅有的共和党人）；1945年，20名中西部共和党人中有8人投票支持延期。但是，支持《互惠贸易协定法案》的东北部共和党人出现了大幅上升：1934年，15名北部共和党人中没有一人支持《互惠贸易协定法案》，但到1945年时，9名北部共和党人中有6人投票支持。由于共和党人不再誓言要废除《互惠贸易协定法案》，也不再攻击该法案的合宪性，因此至少在参议院开始出现对贸易协定计划的跨党支持。事实上，《互惠贸易协定法案》要想长期存在，就得在一些点上同时吸引两党，因为共和党人早晚还会重新掌权。

哈里·霍金斯后来写道，1945年的延期“标志着贸易协定计划在立法依据方面达到了最高点”。44不过他也指出：“这次延期发生在战争即将结束之时，此时短缺的是产品而不是激烈的市场竞争，此时永久和平的建立仍被普遍视为可实现的目标，此时各国之间的和平贸易被广泛视为国际和平的重要基础。”这些特殊情况促成了法案延期的通过。即便如此，争取到国会对《互惠贸易协定法案》的支持也并非易事，而形势的不断变化只会让日后的延期变得更难。