在1940年11月赢得连任之后不久，富兰克林·罗斯福总统开始脱离中立政策并帮助英国对抗纳粹德国。英国没有足够的财政资源支付军事和民用物资，但罗斯福总统下定决心要向其提供某种形式的援助。像第一次世界大战期间那样，向英国提供贷款的想法又遭到摒弃，因为债务偿还导致了两次世界大战之间全球经济的不稳定。11940年12月，总统公布了《租借法案》，这是一份旨在为英国和其他与轴心国交战的国家提供经济和军事援助的计划。根据《租借法案》，美国政府将购买军用物资并把它们提供给同盟国，假定这些物资将在战后“归还”美国，从而不再需要盟国偿还债务。经过激烈的辩论，国会在1941年3月批准了《租借法案》。

虽然没有指望受援国为这些物资付款，但美国并不打算不求任何回报地将它们白白送人。法案要求受援国提供“总统认为可以接受的直接或间接收益”对援助给予回报。2这种未指定的收益被称为“对价”，是英国等国必须为美国的支援付出的代价。

在没有提供贷款或要求付款的情况下租借货物，这一决定意味着负责处理“对价”的是国务院而不是财政部。3虽然财政部将拥有处理战后货币和财政问题的主要权力，但国务院将在其他大多数战后协议中发挥牵头作用。国务院的首要任务是重建世界贸易体系。国务卿科德尔·赫尔及其追随者认为，需要采取措施促进世界贸易的日益增长，从而为持久和平奠定基础。

在1941年5月的一次广播讲话中，赫尔阐述了他对战后世界的展望并指出：“现在至少应该制定一些原则，以便在战争结束时用其来指引政策制定。”战后时期的首要目标是“为公正的和平创造最终条件”。这将需要“一个全面的世界经济重建计划”，该计划的“主要原则经得起考验且简单明了”。这些原则包括“国际商贸关系中的非歧视性待遇应当成为准则，以便推动国际贸易的发展和繁荣”，“所有国家都可以无差别获得原材料”。此外，“不得以过度贸易限制的方式表达极端民族主义”。赫尔最后说：“最终看来，问题就在于为相互依存的各个国家谋取共同利益而自由合作的国际秩序奠定基础。”4

欧洲又一场战争的爆发使得几乎所有人都认为，美国在第一次世界大战后没有充当世界领袖是第二次世界大战爆发的促成因素之一，因此政府官员下定决心不再重蹈覆辙。眼下的一个关键目标就是让世界贸易摆脱20世纪30年代开始冒头的破坏性贸易政策，帮助世界经济再次繁荣发展。作为世界主导力量，美国完全有能力帮助世界贸易奠定开放和非歧视性的基础。美国官员看到了战后“在全球范围大幅减少贸易壁垒”的“前所未有的机会”，并认为“应该探索一切可能性，利用当下这一难得机会保护并加强世界贸易的自由市场基础”。5除了降低关税、取消配额并拆解歧视性贸易集团之外，美国政策制定者还密切关注国营贸易和国有企业开始在全球贸易中排挤美国私人企业的现象。在这样的环境中，以私营企业经济为主的美国将在国外市场上处于竞争劣势。

1941年5月，国务院官员开始起草正式的《互助协定》（Mutual Aid Agreement）。国务院官员认为，要想换取租借援助，英国应当与美国合作建立一个开放的多边贸易体系，而非歧视性待遇将是这一体系的基石。英国的参与对这一措施的成功至关重要。虽然英国的全球影响力已经严重下降，但它仍然在国际贸易和金融方面发挥着主导作用，而且它的身后站着众多英联邦国家，如澳大利亚、加拿大、印度、南非、新西兰和锡兰（今斯里兰卡）。如果英国拒绝美国的提议，那它可以根据《渥太华协议》中的优惠关税和以英镑为中心的支付系统，建立起自己的强大贸易集团并将美国晾在一边。因此，赫尔领导下的国务院希望废除帝国特惠制并大幅减少其他贸易壁垒。英国现在迫切需要美国的援助，因此比起1938年，那时互惠贸易协定未能取得多大成效，国务院更有底气对英国提出要求。6

1941年6月，英国政府派出才华横溢的经济学家兼英国财政部重要顾问约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）前往华盛顿磋商《互助协定》的条款和条件。凯恩斯是著名的《就业、利息和货币通论》（1936年）一书的作者，书中提出了以积极的政府政策维护经济稳定并确保充分就业的观点。在当时，凯恩斯认为，战后需要通过经济规划确保充分就业。他认为，这种规划将涉及对国际贸易的控制，如进口配额和国营贸易。凯恩斯对签订战后协定确保开放性世界贸易的前景感到悲观，并担心英国在战后面临严重的国际收支问题。因此，当他前去谈判的时候，内心深信的是英国将长期依赖它在英镑集团内部享有特权的双边贸易关系开展对外贸易。

当凯恩斯被派往华盛顿时，英国的主要目标只是想推迟对战后经济政策做出任何具体承诺。7但是美方官员并没有轻易转移目标，助理国务卿迪恩·艾奇逊（Dean Acheson）在1941年7月向凯恩斯提交了援助协议草案。协议草案第7条规定，为了换取援助，战后协议“不应给两国间贸易增加负担，而是促进两国间的互利经济关系并改善世界经济关系；应当防范美国或英国针对另一国任何产品的歧视性待遇；应当为实现这些目的而制定相应措施”。8凯恩斯询问这是否意味着帝国特惠制、外汇管制和其他贸易手段都将在战后受到限制。艾奇逊回答说确实如此，但他向凯恩斯保证：“这一条的目的不是为了强加单方面义务，而是要求两个国家在最终解决方案中审查所有此类问题，并尽最大努力制定出可以避免歧视性待遇和民族主义做法，并通过合作防止这种做法的条款。”9

这次沟通引发了凯恩斯的激烈回应。在他看来，这是企图在英国需要保留帝国特惠制并且可能需要各种贸易控制措施才能在战后世界生存下去的时候，对英国强加单方面的义务，他对此备感沮丧。10凯恩斯没有做出任何承诺，他告诉艾奇逊，英国政府在战后贸易政策方面存在分歧；一些人希望恢复自由贸易，另一些人（包括凯恩斯本人）认为应当实施进口控制，还有一些人希望保留帝国特惠制。11

事实上，凯恩斯对国务院的提案大感震惊并在私下里将第7条贬称为“赫尔先生的疯狂建议”。12对他而言，美国人似乎相信政府有限干预这种过时理念，这种理念忽视了政府需要通过大量贸易控制确保经济稳定的新现实。凯恩斯（1980，第239页）拒不接受国务院的一份贸易备忘录，称之为“沿用40年前为人所知的那套说辞，武断地对国际贸易中自由放任主义的优点大加赞赏，其中有很多内容是正确的，但是它并没有尝试着从理论上陈述或是在实践中解决过去20年来理论和历史给大多数现代人制造的难题”。13

凯恩斯和艾奇逊在帝国特惠制问题上的冲突将在接下来6年里的几乎每一次双边会晤上一再上演。比如说，几个星期之后，即1941年8月，罗斯福总统和丘吉尔首相在加拿大纽芬兰海岸会晤，就反法西斯战争的目的和战后应当遵循的指导原则发表联合声明。丘吉尔提出了日后的“大西洋宪章”的第一版草案，其中包括承诺两国将“努力实现必需品在全球范围内公平合理的分配”。14副国务卿萨姆纳·韦尔斯（Sumner Welles）希望加入更强硬的措辞，要求“消除所有歧视性待遇”。罗斯福对这一点做了软化处理，表述成两国在处理相互间的经济关系时将“不出现任何歧视性待遇”，但丘吉尔坚称只有“合理尊重现有义务”才能消除歧视性待遇。15

虽然韦尔斯强烈反对，但罗斯福还是接受了这一折中措辞。“大西洋宪章”的最终版本指出，各国“要在尊重他们现有的义务下，努力促使所有国家，不分大小，战胜者或战败者，都有机会在同等条件下，为了实现其经济繁荣，参加世界贸易和获得世界的原料”。赫尔（1948，第975-976页）对这样的措辞“大感失望”，因为“尊重”现有义务的要求“使得这一条基本毫无意义，因为它意味着英国将继续保留我与之斗争了8年之久的帝国关税特惠制”。赫尔领导下的国务院不肯放弃对帝国特惠制的攻击，在他们看来，这种特惠制“集歧视性待遇和政治化这两大对外贸易弊端于一身”。16(www.daowen.com)

与此同时，罗斯福敦促丘吉尔尽快敲定《互助协定》，他告诉丘吉尔，并没有具体的义务要求英国废除帝国特惠制，英国只需承诺将在这个问题上进行真诚谈判。17这一承诺使得丘吉尔成功说服其内阁批准了《互助协定》，协定于1942年2月在华盛顿签署。协定第7条规定，为了换取美国的援助，两国同意“不给两国间贸易增加负担，而是促进两国间的互利经济关系并改善世界经济关系”，两国还同意采取行动，“所有志同道合的国家都可参与其中，通过合理的国际和国内措施扩大生产、就业以及货物的交换和消费，这是全人类自由和福祉的物质基础；消除国际商贸中一切形式的歧视性待遇，减少关税及其他贸易壁垒”。不幸的是，美英两国官员还是对第7条有着不同的解读。美国国务院认为英国这是在含蓄地承诺将废除帝国特惠制，而英国政府视之为将就这一问题展开磋商的承诺。18

《互助协定》的签署使双方都能专注于落实第7条的义务。英国的政策制定者希望赶紧提出自己的贸易政策建议，以免美国官员死守着美方方案不肯松口。1942年7月，战时内阁秘书处经济科的经济学家詹姆斯·米德（James Meade）撰写了一份题为“国际商贸联盟提案”的简短备忘录。19米德拟写了一份带有三个主要特点的多边贸易公约：（1）向所有愿意履行成员义务的国家开放成员资格，（2）参与国之间不存在任何优惠待遇或歧视待遇（帝国特惠制除外），（3）承诺“取消针对联盟内其他成员国的某些保护主义措施，降低这些措施对本国生产商的保护程度，使其不得高于明确划定的上限”。米德的提案在英国政府内部广为传阅并大体获得认可，唯一的保留意见就是如果面临国际收支困难，英国应当保留设置进口配额的权力。米德的提案构成了英国在第7条上的谈判立场。20

与此同时，由于美国在日本偷袭珍珠港之后加入第二次世界大战，因此美国关于第7条的实施提案在1942年被一再推迟，到了1943年仍是如此，因为国务院当时一直忙于让国会批准《互惠贸易协定法案》的延期（请参见第九章）。最终，在1943年9月，英国代表团抵达华盛顿，与美国同行会面讨论贸易问题。经济学家詹姆斯·米德和莱昂内尔·罗宾斯（Lionel Robbins）等英国贸易委员会和战时内阁经济科官员与美国务院的哈里·霍金斯和负责商贸政策问题的其他联邦机构官员举行了会晤。在并行磋商中，约翰·梅纳德·凯恩斯和英国财政部其他官员与美国财政部的哈里·德克斯特·怀特（Harry Dexter White）会面讨论战后金融和汇率问题。21这些官员代表的是各自政府的工作层面而非政治层面，这意味着这些探索性磋商是在为更高层面的谈判奠定基础。

商贸政策磋商中的主要议题是关税和优惠、数量限制、投资、就业政策、卡特尔、商品协定和国营贸易。关于关税和优惠，美国倾向于通过双边谈判，有选择性地按产品减少关税，从而避免对敏感产品削减关税，这也是美方在《互惠贸易协定法案》下的一贯做法。英国则强烈希望全面削减多边关税，从而最大限度地放开国际贸易。英国官员认为，美国更加谨慎的做法以及在保障措施和例外条款方面的坚持己见将限制关税削减在扩大国际贸易方面的潜力。随着磋商的推进，英方代表开始说服其同行相信多边方案的优点。美方官员没有排除这一方案，而霍金斯本人似乎也赞成这种做法，但这与《互惠贸易协定法案》追求的传统双边谈判背道而驰。22双方在特惠制和数量限制等问题上存在较大分歧：美国反对这些措施，但英国希望能够在有国际收支需求的时候运用这些手段。

尽管存在分歧，磋商还是取得了丰硕成果，双方都认为他们为下一步工作的继续推进奠定了坚实的基础。因此，由各机构联合组成的减少贸易壁垒特别委员会于1943年12月发布了一份临时报告，报告先是简要陈述了美国官员的普遍看法：

要想让美国和其他各地实现充分和有效就业，让私营企业受到保护，并让国际安全体系成功防范未来战争，国际贸易量必须在战后大幅上涨。为了创造有利条件，在非歧视待遇的基础上尽可能扩大国际贸易，各国必须摆脱两次世界大战之间的贸易限制和贸易转移等做法，并通过合作减少政府在此期间设立的贸易壁垒。除非大幅减少或消除过度关税、进出口数量限制、外汇管制以及政府限制贸易的其他手段，否则国际贸易不可能得到充分发展。此外，如果不采取这样的措施，很多国家在战前就已经非常明显的趋势可能会进一步加强，也即将私营企业从国际贸易中排挤出去，并代之以严格的国家控制。23

报告指出，“在世界范围内减少、消除或规范各类贸易限制的最有效手段就是让尽可能多的国家就商贸政策的多边公约展开谈判”，报告还指出，美国是唯一能够带领全世界走向这个目标的国家。报告提议“大幅削减所有国家的保护性关税”；废除进口配额，因为进口配额“是对国际贸易破坏性最强、与私营企业制度最不匹配度的手段之一”；“消除国际贸易中一切形式的歧视待遇”，尤其是帝国特惠制；为国营贸易制定相关原则；废除出口补贴；建立一个国际商贸政策组织，这一点“对于拟议公约的成功运作至关重要”。

然而，战后贸易协定方案的具体落实非常缓慢，因为当时的工作重点是（在华盛顿特区的敦巴顿橡树园）建立联合国以及（在新罕布什尔州的布雷顿森林）建立国际货币体系。直到1944年10月，政府内部才开始传阅多边商贸公约的粗略构想。这份草案建议美国提出50％的横向关税削减，不过有一个10％的下限，还提议取消关税优惠和进口配额，不过有一些例外情况。拟议的公约还将着手应对外汇管制、国营贸易（确保平等待遇）和补贴（出口和国内补贴都将逐步取消，但有一些例外）等问题。罗斯福总统专门指示赫尔将有关限制性商业行为的条款加入其中。24

到目前为止，国会和民众基本上都不知道罗斯福政府一直在战后贸易政策问题上运筹帷幄。1944年11月，艾奇逊在有关政府战后商贸政策提案的第一轮公开讨论中在国会作证。艾奇逊（1944，第660页）先是警告：“如果战前的贸易壁垒和贸易歧视待遇在战后又得以重新运作，国际贸易的恢复和扩大将受到极大限制。这些壁垒和歧视待遇大多是政府行为的结果。政府需要采取行动，共同减少这些壁垒并消除歧视待遇，为战后的贸易扩张铺平道路；我们要想实现充分就业的目标，就必须实现贸易扩张。”接下来他又表示，在战争即将向和平过渡的时候，全世界“正面对着一个与其他国家合作开展建设性行动的难得机会……因此，我们建议与主要贸易国，事实上，是与尽可能多的国家，早日就有效并大幅削减各类贸易壁垒达成共识”。

艾奇逊表示，美国的目标是消除贸易中的歧视待遇、取消进口配额和禁令、降低关税、制定有关政府垄断和国营贸易的规则。此外，他期望建立一个国际组织研究世界贸易问题并提出解决方案。艾奇逊（1944，第660页）总结：“换言之，我们建议本届政府更加积极地与更多国家以更具实质性的方式推进过去十年里所做的工作。”虽然还不需要马上采取具体的政策行动，但艾奇逊为《互惠贸易协定法案》在1945年的延期奠定了基础：“要想实现这一目标，我们需要通过互惠贸易协定计划，继续并加强我们所做的努力，在非歧视待遇的基础上推动私人对外贸易的发展。”