《互惠贸易协定法案》颁布后不到3个月，美国国务院就与古巴签署了贸易协定，并宣布打算与其他11个国家展开谈判。不过，由于罗斯福政府内部的激烈冲突，贸易协定计划的起步非常缓慢。据赫尔（1948，第370页）回忆：“贸易协定计划第一年面临的最大威胁不是来自其他国家，不是来自共和党人，不是来自某些制造商或种植商，而是来自罗斯福政府自身，一位名叫乔治·皮克（George N.Peek）的人。”这种官僚内斗几乎毁掉了整个计划。

乔治·皮克并不是政府内部唯一一个认为降低关税会与“新政”计划相冲突的人，因为“新政”计划寻求的是提高国内价格。1934年3月，罗斯福任命皮克为对外贸易顾问，这是一个处于国务院架构之外的职务。这让赫尔（1948，第370页）目瞪口呆：“就算罗斯福先生拿大锤砸我的脑门，也不会比这一任命更让我傻眼。”虽然皮克帮忙起草了《互惠贸易协定法案》，但他将减税协定称为“单边经济裁军”，并对无条件最惠国待遇条款嗤之以鼻，认为这是“非美国式”的东西。皮克认为高关税、外汇管制和进口配额是全球贸易环境的固有成分，赞成通过政府促成的双边贸易协定处理美国过剩的农业品。皮克提议通过谈判按单笔交易达成易货协定，从而使政府成为国家进出口的商业代理人。皮克（1936，第178页）写道：“根据临时紧急手段，应该尽一切努力在我国和其他国家之间达成有利于双方的贸易‘约定’。比如说，我们应该探索向中国出售小麦、向俄罗斯出售猪肉等可能性。在某些情况下直接易货是有可能做到的，可以避免外汇短缺的困难。”

对于让政府成为美国农民和制造商的代理人与其他国家达成约定并进行贸易谈判的想法，赫尔感到深恶痛绝。如果美国采取了这种办法，然后其他国家也依样行事，那它会发现自己成为贸易协定中的输家。赫尔希望全面取消特别贸易协定，让平等待遇成为贸易关系的基石。政府应当避免引导贸易流动，同时确保私营企业有机会在开放和非歧视的全球市场中参与竞争且不受政府干预和贸易喜好的影响。皮克则认为，赫尔想要让全球经济回归市场驱动的非歧视贸易的做法既天真又不切实际。

这两种截然不同的贸易政策愿景引起了罗斯福政府的内部斗争。由于皮克和其他机构一起用尽手段想要左右贸易政策，赫尔和国务院在1934年和1935年初不得不花费大量时间应对皮克为赢得贸易政策控制权而做的各种动作。当皮克同时被任命为进出口银行（这是一个新的政府机构，其职责是通过向外国买家提供优惠贷款为出口融资）的负责人时，他开始有资格帮助达成特别贸易协定。44比如说，1934年12月，皮克安排进出口银行以一定价格向德国出售了80万包棉花，其中1/4将以美元支付，剩余部分以德国马克支付，外加溢价。这些德国马克将由进出口银行以折扣价出售给从德国进口的美国进口商。

赫尔和他的助手弗朗西斯·塞尔（Francis Sayre）坚决反对这种优惠交易。在他们看来，皮克未能认识到，通过政府代理交易的经济民族主义从长远看不利于美国商业的繁荣发展。这一策略有可能进一步破坏基于政治协议的世界贸易，如果美国取得成功，则容易受到外国的报复威胁。事实上，巴西威胁要中断与美国的贸易谈判并予以报复，因为皮克与德国达成的交易将取代阿根廷的棉花出口。在国务院介入后，罗斯福撤回了对皮克计划的支持；这一协议是与纳粹德国签订的，这对皮克的事业毫无助益。此后，皮克的影响力开始减弱。他对政府的批评越来越尖锐，最终罗斯福在1935年11月接受了他的辞呈。离开之后，皮克在1936年的《我们为何自行退出》（Why Quit Our Own？）一书中猛烈抨击《互惠贸易协定法案》。

皮克离职之后，国务院加强了对贸易政策的控制并开始推进贸易谈判。贸易协定计划的组织架构请参见图9.1。贸易协定计划的监督机构是商业政策执行委员会，管理机构是跨部门贸易协定委员会，协助机构是互惠信息委员会。每个委员会中都有来自农业部、商务部和财政部以及关税委员会的代表，不过整个过程由国务院协调并主导。

图9.1　贸易协定计划的行政架构

贸易协定的达成流程如下。先由助理国务卿研究某某国家是否有兴趣与美国进行贸易协定谈判。如果该国原则上同意降低关税，跨部门贸易协定委员会将宣布政府有意与该国进行谈判的消息。之后会留出一段时间供公众发表意见，这些意见通常来自那些希望降低特定外国关税的出口商以及反对就这一潜在伙伴国的某些进口产品进行关税削减的国内生产商。互惠信息委员会负责接收相关意见。据塞尔（1957，第170页）回忆：“人们在公开听证会上对拟议关税削减预计会产生的破坏性影响表达强烈的抗议，这通常都是出于恐惧而不是立足于事实。”不过，他接着又表示：“听证会很真实，从来都不是做做样子。我们随时准备根据听证会的结果改变我们最初的想法。我们一心想做一份诚实而完善的工作。”

随后，贸易协定委员启动双边谈判。美国方面不会提出全面降低关税；相反，它会按照《互惠贸易协定法案》的要求，“根据美国各个生产部门的特点和需求”，有选择性地就具体产品提出关税削减。这种手法有两个目的。首先，某些具有政治重要性和进口敏感性的部门可以免于关税削减，从而不用面对更激烈的外国竞争。其次，只有相应伙伴国为“主要供给国”的产品才会降低关税。这将推动其他国家与美国谈判的积极性，因为这样既能减少别国借无条件最惠国待遇搭便车的现象，又能使这些国家的出口商从中获得最大收益。如果达成协议，关税税率的调整将通过行政命令而生效。

国务院在逐渐积累了谈判经验之后，制定了一个互惠贸易协定模板和一系列可以根据各国具体情况进行修改的条款。协定的第一部分涉及整体贸易并包括最惠国待遇、国内税收、配额和外汇管制、垄断和政府采购等条款。第二部分内容为关税减让条款，如每个国家的进口税调整以及撤销或修改这些减让措施的条件（当然，关税具体如何调整是在谈判中确定的）。最后一部分内容涉及领土适用、最惠国待遇例外情况、一般保留、技术问题磋商（如贸易卫生管理），以及协定的临时适用、期限和可能的终止期。45

这样的贸易协定流程意味着，国务院和其他行政部门官员开始在贸易政策制定中发挥比国会各委员会主席更重要的作用，而传统上主导这一流程的都是这些委员会的主席。虽然国务卿赫尔本人很少处理贸易谈判的具体细节，但他对这项计划的大力支持使该计划成为国务院20世纪30年代期间的工作核心。赫尔极力推动减少贸易壁垒并长期担任国务卿，因而给国务院设定了一个持久的目标和方向，在他离职后很久，这一目标和方向还在影响着国务院处理贸易政策的方式。46

在《互惠贸易协定法案》的起步阶段，助理国务卿弗朗西斯·塞尔（他是哈佛大学的法学教授，伍德罗·威尔逊的女婿）以及国务院官员、经济学家赫伯特·费斯负责该计划的实施和监督工作。虽然塞尔和费斯还有其他职责在身，但是两人“都将在起草贸易法案、游说国会通过法案、确保国务院在法案获得通过后监督其实施情况以及与美国贸易伙伴展开单项协定谈判方面发挥非常重要的作用”。47经济学家亨利·格雷迪（Henry Grady）在1934年至1936年期间担任贸易协定委员会主席。他的接任者哈里·霍金斯（Harry Hawkins）也是一位经济学家，他从1936年开始负责国务院贸易协定部门，直至1944年。众所周知，霍金斯是促成该计划取得成功的关键人物。他备受尊敬，在谈判和跨部门合作过程中展现出了高超的外交技巧。赫尔在回忆录中（1948，第366页）专门提到霍金斯并对他大加赞赏：“在我看来，整个政府经济部门中没有哪个人的贡献能比得过他的贡献。在贸易协定的制定过程中，霍金斯就是国务院的主心骨，尤其在我们与其他国家进行谈判的时候，这些谈判有时极为艰难。”48

贸易协定计划之所以起步缓慢，不仅仅是因为赫尔与皮克之间的冲突，也因为其他国家在其经济远未实现充分就业并因大萧条而疲软的时候不愿意减少贸易壁垒。因此，20世纪30年代期间，美国在缔结贸易协定方面成败参半，而在大幅削减进口关税的谈判方面取得的成绩还要更糟。到1936年时，美国只与九大出口市场中的三个达成了协议：加拿大、法国和荷兰。德国曾提出与美国进行谈判，但由于德国的歧视性贸易政策，尤其是它与东南欧国家的特权易货协议，美国拒绝了它的要求。日本、阿根廷和澳大利亚表示没有兴趣与美国谈判，而意大利与美国的谈判则以破裂告终。当时的很多协定都是与拉丁美洲国家签订的，后者的原材料出口并未对国内产业构成威胁。49

英国是美国的第二大出口市场，赫尔迫切希望与之达成贸易协定。我们在第八章说过，英国采取的是帝国特惠制，即对大英帝国的产品给予特殊待遇。国务院格外迫切地想要缩小渥太华协议中的优惠差额，因为这使美国产品在英国和加拿大这两个最重要的国外市场上遭受了歧视性待遇。50赫尔于1940年在国会作证的时候，称帝国特惠制是“自我担任公职以来，美国就一直在遭受的最严重的商业伤害”。51

在1936年的中期选举之后，赫尔敦促英国展开贸易谈判，但英国官员对此不情不愿。美国仅占英国出口额的6％，而英国在其他市场拥有更大的商业利益，它不希望破坏自己优先进入这些市场的优势。不过随着欧洲爆发战争的风险与日俱增，英国开始认识到与美国达成协定带来的外交利益。英国最终决定达成协定以巩固英美合作。英国首相张伯伦同意向前推进此事，因为“这将有助于改变美国人的看法，让它越来越多地与我们共同采取行动，我觉得这肯定会让极权主义者感到惊惧。在这个时刻，它看起来就像是对柏林—罗马—东京轴心集团的回应”。52然而，据赫尔（1948，第529页）回忆，美国是中立国，“鉴于国内的孤立主义情绪”，国务院不得不淡化协定的外交政策含义，“我们可以强调我们的信念，即以贸易协定为代表的自由通商政策能够促进和平，但我们也得谨慎地指出，与英国达成的贸易协定并不代表任何具有双边政治或国防政策性质的协定”。

1938年1月，两国正式宣布将在下个月开始谈判。磋商对双方来说都很艰难：美国正处于1937—1938年的严重衰退之中，这导致官员们不愿意让制造业面临更多来自进口商品的竞争，而英国则不愿意削弱帝国优惠制并希望美国做出更多的让步，原因是美国的关税平均值要远远高于英国。其结果是“双方经过艰难而漫长的谈判，达成了一份有限而平淡的条约”。53关税削减的幅度很小，而在减少优惠差额（这种优惠差额使美国出口商品受到了歧视）方面也进展甚微。不过，公共舆论对这一努力表示支持。在1938年3月的一次民意调查中，近3/4的受访者认为，如果英国降低美国产品的关税，那美国也应该降低英国产品的关税；只有1/4的人反对这一政策，而且调查结果没有明显的党派差异。54

然而，协定生效还不到一年，英国就在1939年9月卷入了第二次世界大战。协定由此失效，因为作为战时措施，英国被迫采取了严厉的贸易管制。尽管如此，这份协定还是标志着两国之间开启了更紧密的政治和经济关系。(www.daowen.com)

到20世纪30年代末的时候，《互惠贸易协定法案》可以说取得了一定的成功。到1940年时，美国与21个国家签署了协定，占美国贸易总额的近2/3。表9.1列出了在此期间与美国签署贸易协定的国家。美国国务院公布的数据显示，对协定签署国的出口在1934—1935年和1938—1939年增长了63％，而对非协定签署国的出口增长仅为32％。与此同时，来自协定签署国的进口增长了22％，而来自非协定签署国的进口同期增长了13％。55此外，美国在重新获得其先前的世界贸易份额方面似乎取得了进展。1932年，当帝国特惠制被引入的时候，美国占加拿大进口的61％。这一比重在1936年降至57％，但到1939年时又上升至63％。56这种复苏可以在多大程度上归功于《互惠贸易协定法案》还有待探讨，不过总体趋势似乎佐证了贸易协定有助于扩大美国在一些外国市场所占份额的观点。

表9.1　1934—1944年签订的贸易协定

（续表）

资料来源：US Tariff Commission（1948）。

贸易协定在降低美国进口关税方面的效果相对一般。图9.2是1880年和1939年关税税则列出的平均关税税率的散点图。该图显示，进口关税的基本结构与19世纪后期相比几乎没有变化，这也反映出这一时期的政策持久稳定。此外，关税税率仅仅出现略微下降。关税委员会发现，到1936年时，生效的前13份协定将应缴税进口产品的平均关税从46.7％降至40.7％，下调了6个百分点。这将使平均关税回到《霍利-斯穆特关税法案》颁布之前的水平。57因此，可以说，根据《互惠贸易协定法案》而达成的关税削减有效地扭转了《霍利-斯穆特关税法案》造成的关税提高，同时还带来一项额外收益，那就是其他国家也降低了对美国出口产品征收的关税。

图9.2　1880年和1939年关税税目表显示的平均关税税率

资料来源：《美国统计摘要》（Statistical Abstract of the United States），1885年，第13—14页；1942年，第572—574页。

更广泛地说，应缴税进口产品的平均关税从1934年的46.7％下降至1939年的37.3％，略低于1929年《霍利-斯穆特关税法案》颁布之前的40.1％。部分下降幅度是1934—1939年进口价格上涨了11％的结果，这一上涨减少了1930年设定的从量税的从价等值。上涨的进口价格使得平均关税降低了约3.3个百分点。因此，在关税实际下降的9.4个百分点中，6.1个百分点要归功于贸易协定，还有3.3个百分点则要归功于进口价格的上涨。58

这一关税削减对美国对外贸易的影响是什么呢？对出口的影响很难统计，因为没有信息可查询其他哪些国家降低了关税。至于进口，如果下调的关税完全转移到进口价格上，那么由《互惠贸易协定法案》带来的关税削减将使应税进口产品的平均价格下降约4％。这对进口总量的影响是有限的，因为进口增长更多受经济复苏推动。进口量在1933年至1939年仅增长了23％，1937年至1938年的严重衰退拉低了这一数据，而出口量在此期间增长了60％。59虽然没有这方面的确凿研究，但《互惠贸易协定法案》可能确实通过促进出口增长为1933年以后的经济复苏做出了一小点贡献。

虽然受到了经济衰退的影响，不过法案对进口的影响从一开始就设定得比较适度。赫尔指示国务院积极推动关税削减工作，但“必须一步一步来，每个阶段都要小心谨慎”。60赫尔非常谨慎，他不想得罪强大的国内利益集团，以免引得国会反对这项计划。赫尔和他的副手们在减免关税时更多地针对不与国内产品形成竞争的进口产品，极力避免国内生产商受到伤害。他一直坚持认为该计划旨在降低过高的关税，而不是引入自由贸易。据塞尔（1957，第170页）回忆：“整个计划的立足点就是在关税壁垒中寻找可以调低关税同时又不对美国生产商造成实质性伤害的地方。”（“不造成实质性伤害”在此可解读为“不引发政治反对”。）格雷迪（1936，第295页）表示：“贸易协定计划绝不是什么自由贸易计划。这份计划只是尝试……恢复……美国企业在国外的正常市场，同时为国内产业（提供）合理的保护。”

关税削减程度因产品不同而有很大差异，因为国务院谈判代表可以自行决定在哪些领域进行削减并尽可能避免带有政治敏感性的产业。赫尔一直坚持的做法就是必须要向总统汇报每一份潜在贸易协定所做的让步，以确保国务院达成的所有贸易协定都有政治保障。罗斯福通常都会批准摆到他面前的协定，而且他远比赫尔更愿意承担政治风险。据弗朗西斯·塞尔（1957，第170页）回忆：“然而，有时候，削减提案可能会造成局部伤害，我就会告诉总统：‘我们得在这儿削减关税，而这可能对您有政治影响。您可能会听到这个消息。’几乎每次他都会回答：‘呃，弗兰克，如果有必要的话，继续吧，继续。’他完全信任我们，并且毫不犹豫地执行我们的计划。”61

罗斯福政府在1937年呼吁国会延期该计划时强调了该计划严谨慎重的行事方式。总统在致信筹款委员会时表示：“在改善我国出口地位的同时，我国生产商在国内市场的利益也得到了全面的保障。”62赫尔1940年在国会作证时表示，

贸易协定计划的反对者和批评者提出的主张和指控中没有给出严重伤害的证据。当然，在一些个别情况下，生产商确实不得不做出调整以适应新的关税税率。一般而言，贸易协定中的减税幅度都是适度且经过精心考量的，因此这种调整并没有造成很严重的难题……试问有谁能在我国整个财政史上找出一个普通税率向上或向下调整的实例，能像我们这33份协定的谈判一样做到这么公正、谨慎和精准？或者能做到比我们更加关心农业、劳工、企业和全国人民的福利？63

事实上，就连美国关税联盟也承认贸易协定计划的运行非常公平。64

虽然20世纪30年代的整体关税削减比较适度，但该计划仍然存在争议。很多政治上非常活跃的进口敏感型利益集团因为要与国务院而不是国会山的民选代表打交道而感到沮丧。与国会议员不同，国务院官员一般都能抵住希望免除关税减免的行业团体施加的压力。65这些利益集团对行政部门的影响力要远远小于他们对国会的影响力。66对于政府的支持者来说，这是一件好事：正如密苏里州民主党参议员哈里·杜鲁门（Harry Truman）所说，政府已经“将关税税率的调整权交给了最适合从事这份工作的人员，不受政治互捧和关税游说影响的人，这种政治互捧和关税游说伤害的是国家福利”。67《互惠贸易协定法案》对贸易政策制定进程的影响开始超过它对进口关税税则的影响。