如果民主党是在一般情况下掌握政权，那他们可能只会通过立法降低进口关税，就像他们在1894年和1913年所做的那样。但是，20世纪30年代初期经济形势的内外交困改变了局势。首先，在大萧条时期失业率居高不下的情况下，单边削减关税并不具有政治可行性。虽然赫尔最初在竞选期间提议将关税降低10％，但他（1948，第358页）后来承认，“要求国会废除《霍利-斯穆特关税法案》或者降低该法案设定的税率将是愚蠢的做法”。

此外，以较高关税、进口配额和外汇管制等形式呈现的对外贸易壁垒在20世纪30年代初期急剧增加。更麻烦的是，美国商品在国外市场遭受了歧视性待遇。1932年的《渥太华协议》建立了一个旨在将美国商品排挤出加拿大和英国等主要出口市场的帝国特惠制。德国也与东南欧国家建立了优惠贸易协定，而日本则建立了所谓的“大东亚共荣圈”。身处这些贸易集团之外的美国眼睁睁地看着自己的世界贸易份额在缩水。虽然其中一些壁垒可能是由《霍利-斯穆特关税法案》造成的，但是单方面废除该法案并不能消除这些壁垒。很多官员认为，除非同时为增加出口创造条件，否则废除《霍利-斯穆特关税法案》不会起到什么作用。25

1933年6月在伦敦举行的世界经济会议为美国新政府带来了脱离共和党孤立主义并与其他国家合作改进经济关系的第一次机会。虽然会议的主要议题是国际货币政策协调和汇率稳定，但赫尔下定决心要在会上提议通过多边努力降低关税。他动身前往伦敦参加会议的时候，满心期望政府会像之前表明的那样，很快要求国会授权展开贸易谈判，从而使他能够在贸易问题上提出实质性建议。26然而，在赫尔航行穿过大西洋时，他惊讶地得知罗斯福决定推迟提出这样的要求。总统发电报告诉赫尔，贸易谈判权目前“不仅极不可取，而且根本不可能实现”，但其实真正的原因是，为了确保国会通过其他“新政”立法，贸易政策只能排在第二位。27

赫尔（1948，第251页）受到了重大打击，他说“这个消息给我迎头一击”，他开始考虑辞职，但罗斯福向他保证自己将在不久后为贸易改革提供支持。不管怎么说，在参加伦敦会议的国家中，没有人支持赫尔提出的通过多边努力降低关税的提议。据赫尔（1948，第356页）后来回忆，

早些年里，我支持任何可以降低关税壁垒的行动或协定，不管是多边协定……还是地区性协定……（或）双边协定……但在伦敦会议期间以及在那之后，很显然，没有哪个国家的公众，尤其是我们自己的国家，会在当时支持值得一试的多边努力。因此，我和我的同事一致认为，我们应该努力制定减少贸易壁垒的次优方法，那就是接受无条件最惠国待遇的双边贸易协定，即非歧视和平等待遇政策。

虽然这次会议以失败告终，但赫尔的表现拿到了高分，这巩固了他在政府内部的地位。此外，赫尔还于1933年12月在乌拉圭举行的一次泛美会议上成功地让与会代表支持美国牵头开放贸易，这次成功也给赫尔加了不少分。据赫尔（1948，第353页）记录：“总统仍然希望保留全面决定权，以便将税率控制在《农业调整法案》和国家复兴管理局成功运作所需的水平上，所以没有马上接受我在蒙得维的亚提出的自由贸易提案。但是，提案在拉丁美洲国家和国内新闻报道中得到了很好的反响，因此他还比较看好这个提案。”在12月的会议之后不久，罗斯福宣布他打算向国会申请贸易谈判权。

1934年3月，总统在与国会重要领导人协商之后，正式请求国会授权他与其他国家展开贸易谈判，并“在受到严格保护的范围内，以有利于美国农业和工业的方式修改现有关税和进口限制”。在提交立法草案时，罗斯福表示：“我们正在经历的这场经济危机需要一份紧急计划予以应对，而这正是这份计划的一部分。”他解释说：“全面永久的国内复苏在一定程度上取决于国际贸易的复苏和加强……如果没有相应的进口增长，美国的出口就不可能永久增长。”罗斯福指出：“其他国家正在通过互惠贸易协定谈判而赢得越来越多的国际贸易份额。如果想要维持美国农业和工业在贸易中应有的地位，美国政府必须能够做到通过快速果断的谈判向其他国家的政府争取这样的地位……如果（政府）无法做到在某一特定时刻迅速改变其与其他国家打交道的条件，那它就无法充分保护其贸易免受歧视待遇、免受对其利益造成损害的讨价还价。”不过，总统承诺在使用他申请的这一权力时，将“保证不会有任何重要的美国利益受到损害。我国对外贸易关系的调整必须以保证受益且不损害这些重要利益为前提”。28

政府的立法草案只有3页。29根据该立法提案，罗斯福政府有权在美国与其他国家签订的贸易协定中将进口关税削减50％之多。关税削减可以通过行政命令落实，无须经过国会批准。此外，关税削减将适用于通过无条件最惠国待遇条款从所有国家进口的产品，这一条款是哈定政府在1923年通过的。这样的权力要远远大过国会授予任何一位前任总统的权力。罗斯福政府就这一前所未有的要求给出的理由是，对外贸易形势构成了“紧急状态”，因此迫切需要采取果断的行政措施推动贸易。

对政府法案做陈述介绍的是筹款委员会主席北卡罗来纳州民主党议员罗伯特·道顿。委员会的听证会与5年前它对《霍利-斯穆特关税法案》的考量形成了鲜明对比。1929年，委员会在43天时间里听取了1131名证人（无人来自行政部门）的证词，发布了18卷多达11200页的证词（外加索引）。1934年，委员会在5天时间里仅听取了17位证人（其中有7人来自行政部门）的证词，证词共计1卷479页。长达173页的《霍利-斯穆特关税法案》耗时18个月才被国会通过，而长仅3页的《互惠贸易协定法案》仅用4个月就得以颁布。30

几位重要的政府官员在委员会前做证并表示，为了美国的经济利益，必须采取行政措施振兴世界贸易。赫尔表示，“这份新提案的主要目标是，逐步缓和美国产品进入国外市场时遇到的过度和极端障碍，为我们的过剩产品重新打开旧的销路并寻找新的销路。”他强调，谈判权是旨在刺激对外贸易以应对“前所未有的经济状况”的紧急立法。31

在筹款委员会中占据多数的民主党赞成政府的这一要求，并在报告中予以积极评价。少数派共和党则在报告中表示反对，称这一立法“考虑放弃保护本国工业、农业和劳动力的原则，允许修改税率而不考虑国内和国外商品的生产成本差异”。共和党人抱怨该法案赋予总统“对每一个依赖于关税保护的现行国内产业拥有生死予夺的大权，并牺牲这些产业以求扩大其他产业的出口贸易，而这样的尝试无疑是徒劳的”，因此极有可能“造成灾难性后果”。他们还指责该法案是对国会征税权的违宪授权，并表示谈判达成的任何贸易协定都必须得到国会批准。32

为了减轻一些民主党人对这种史无前例的授权怀有的担忧，道顿在众议院介绍了一条关键修正案，这一修正案将确保国会对贸易政策继续拥有影响力。33虽然政府（经筹款委员会同意）提议不对谈判权设置时间限制，但众议院一致同意为其设置3年时限，在那之后，除非国会同意延期，不然这一权力随即终止。事实证明这是一个重要手段，国会可以通过这一手段对授权计划进行监督，因为在谈判权有可能得不到延期的情况下，行政部门就会对立法部门负责并及时回应其关切事项。如果不加上时间限制，那么一旦总统否决了想要剥夺其谈判权的法案，国会想推翻总统的否决权就需要在参众两院均获得2/3多数票。34

众议院民主党人联合起来支持总统的提案。罗斯福政府在最初几年里拥有巨大的政治权威，民主党掌控的国会愿意在经济问题上赋予其非同凡响的权力。让总统拥有下调关税的权力，这在正常时期根本是不可想象的，但1929年至1930年糟糕的《霍利-斯穆特关税法案》以及随之而来的经济崩溃让民主党人相信，这样的决定权是必要的。正如宾夕法尼亚州民主党议员查尔斯·法迪斯（Charles Faddis）所说，关税政策(www.daowen.com)

不是一个可以在国会得到妥善处理的问题……这个问题需要缓慢而仔细的斟酌与考量。必须以总体计划为指引，一步一步谨慎地处理这个问题。国会无法做到这一点，因为在这个国家，关税对每个国会议员来说都是一个地方问题。关税一直是一个“互投赞成票”的问题。这样的问题可能没有总体规划，而没有总体规划，问题永远也无法得到解决。我们必须制定全国性关税政策。目前，除了授权总统制定这一政策之外，我们别无他法。35

共和党人极力反对授予总统降低关税的权力，他们认为这种授权违反了宪法，会削弱对关键产业的保护。这种批评的声音将在接下来10多年的时间里反复出现。不过，就像19世纪20年代宣称保护性关税违宪的说法一样，宣称《互惠贸易协定法案》违宪的说法没有任何效力。这种说法的一个问题是，共和党人自己在1922年和1930年赋予了总统“弹性关税”权，而最高法院已经判定这种做法没有违宪。当然，对《互惠贸易协定法案》合宪性的质疑只是一种旨在阻止关税削减的政治手段。当明尼苏达州共和党议员哈罗德·克努森（Harold Knutson）被问及为什么支持胡佛总统提出的弹性关税要求却反对罗斯福的类似要求时，他回答：“坦率地说，我知道这部法案的目的是下调税率。但凡有那么一分钟我觉得它的目的是提高税率以应对当前的状况，我都会投票支持这部立法并为自己有机会这样做而感到高兴。”36

鉴于民主党的绝对多数优势，法案在众议院得到通过已是定局。1934年3月29日，众议院以274票对111票通过了《互惠贸易协定法案》，民主党的投票结果为269票赞成11票反对，共和党的投票结果为99票反对2票赞成，农民劳工（Farmer-Laborer）党的投票结果为3票赞成1票反对。西部地区的民主党最不愿意支持这部法案，因为该地区遭受大萧条的打击最为严重，很多人希望他们的庄稼和农产品能够得到价格支持和关税保护。

但是，民主党人是否能够团结一致，让法案在参议院获得通过呢？就以往的经验看，民主党对参议院的掌控程度要弱得多，而且西部地区的代表性也更强。几乎所有的关税法案在参议院都经历了重重困难，更何况少数派共和党仍心存侥幸，希望能够阻止政府的计划。他们大肆攻击这部法案，称在萧条时期降低关税简直就是经济上的自杀行为。密歇根州共和党人阿瑟·范登伯格（Arthur Vandenberg）称这部法案是“危险之举”，赋予了“总统在关税方面的专断权”。共和党人甚至声称，《互惠贸易协定法案》将在“关税问题上形成法西斯独裁”，并警告，“这一非同寻常的专制独裁权力事关美国经济的生死存亡，它在使用的时候将不受任何枷锁的约束。”37即使反对《霍利-斯穆特关税法案》的共和党开明人士也与他们的政党站到了同一条阵线上，反对这部法案。爱达荷州共和党人威廉·博拉（William Borah）担心政府在使用贸易权的时候，会用美国在进口原材料上的较低关税换取外国对美国制成品的较低关税，从而牺牲西部地区的利益帮助东部地区。

参议院财政委员会给众议院的法案附加了一条要求，即政府必须公布其打算进行协定谈判的意图，并允许利益相关方在这一过程中发表意见。除此之外，财政委员会的行动非常迅速，在众议院通过该法案后不到一个月就做出报告。在参议院，民主党领袖挫败了一系列修正案，这些修正案多由共和党人提出，内容从豁免羊毛和其他农产品的关税削减到所有贸易协定均需国会批准以及不得与工资不到美国工资水平80％的国家达成任何协定等，不一而足。民主党人则团结一致，对这些修正案做出了回击。肯塔基州民主党议员阿尔本·巴克利（Alben Barkley）表示：“如果最终会破坏总统迅速采取行动的能力，那我们还不如不要浪费时间就这个法案进行辩论。”38

1934年6月4日，参议院以57票对33票的结果通过了《互惠贸易协定法案》，民主党的投票结果是51票赞成5票反对，共和党的投票结果是28票反对5票赞成。众议院同意了参议院所做的修改，并将法案呈送总统签字。赫尔（1948，第357页）后来回忆这一刻的时候说：“6月12日晚上9点15分，我看着总统在白宫签署了我们的法案。每一笔似乎都在我心头写出喜悦之情。我在互惠贸易政策和减少贸易壁垒方面的多年奋斗终于取得了成功。用‘高兴’这个词完全不足以形容我的心情。”

赫尔（1948，第357页）后来表示：“公众舆论对《霍利-斯穆特关税法案》的强烈反对在参众两院都对我们起到了帮助作用。”事实上，《互惠贸易协定法案》的通过反映了国会在党派构成上的巨大变化，即民主党人取代了共和党人。在比对了所有对《霍利-斯穆特关税法案》和《互惠贸易协定法案》两个法案都投过票的国会议员的投票数后，施尼兹（Schnietz，2000）发现，国会在《霍利-斯穆特关税法案》是否合理的问题上并没有“改变立场”。所谓改变立场，是指投票赞成《霍利-斯穆特关税法案》的议员后来对其后果感到后悔并投票赞成《互惠贸易协定法案》。事实上，在投票赞成《霍利-斯穆特关税法案》的95名议员中，只有9人投票赞成《互惠贸易协定法案》。在这9人中，有7入是民主党人；也就是说，86名共和党人中只有两人改变了立场。

在这两名共和党人中，堪萨斯州的阿瑟·卡珀（Arthur Capper）可能是由于《霍利-斯穆特关税法案》通过之后发生的事情而改变了主意。卡珀表示：“我是保护性关税的忠实信徒，但是看起来，自从我们制定了最新的关税法案以来……美国在通过关税、配额、禁运和类似贸易限制干涉世界贸易方面遇上了棘手的难题。”在卡珀看来，美国要想恢复世界贸易，除了致力于互惠贸易协定之外基本别无他法。

但是，如果要通过谈判达成互惠贸易协定，从实际角度看，国会似乎没有能力，甚至无法承担这项任务……我们在制定关税法案方面的经验令人沮丧，在战后时期更是如此。各集团和各派系之间的相互交易不可避免。“互投赞成票”的做法也将不可避免，而且会以最为有害的形式大行其道。我们的全国关税法案不是制定出来的，而是通过各种见不得人的联盟和组合，将派系和地方关税税率一锅烩，这种做法通常既加重我们的麻烦，也加剧全球的苦难。就我自己而言，我没有理由相信再一次尝试会带来更好的结局。39

《互惠贸易协定法案》的一个特别之处就是那些平时总想在税率制定方面对国会施加影响的行业团体对其完全不感兴趣。筹款委员会只收到了63份与《互惠贸易协定法案》相关的信函，其中59份对该法案表示反对。与《霍利-斯穆特关税法案》不同，很少有利益集团对《互惠贸易协定法案》表示支持或反对，即使是能够从中受益的出口协会也未表态。40在哈格德（Haggard，1988，第112页）看来，他们几乎完全不感兴趣的一个原因是，在1930年的时候，“利益集团是主角，具体的关税税率是问题所在，与此相反的是，在1934年，最重要的问题则涉及宪法，它的重点是权力从国会向行政部门转移”。《互惠贸易协定法案》只是一部授权法案，没人知道这一权力将被如何运用，谈判将取得多大成功，达成的协定将涵盖多广范围，哪些利益将受到最大影响。在《互惠贸易协定法案》通过的时候，国会和受贸易影响的经济利益集团并不能预测这部立法将会变得多么重要，甚至无法预测以后的国会是否会延续这一立法。

因此，《互惠贸易协定法案》的出台并非出于利益集团的要求，而是因为科德尔·赫尔和其他南部民主党人长期以来一直主张大幅降低关税并促进出口。大萧条阻碍了单边关税削减，也使政策制定者必须解决诸多针对美国出口的对外贸易壁垒。政策变化并不是由利益集团促成的，而是政府官员带头推动政策变革，利益集团才随后跟上。同样，现在回想起来，《霍利-斯穆特关税法案》主要也是政客为了安抚农业利益集团而发起的，工业界并没有要求出台这一法案，农民也没有认为这会对他们起到极大帮助。这不仅表明政治人物有时可以利用经济利益实现其政治目标，也表明一国的关税政策并不仅仅只是经济利益集团操纵政治人士实现利己目标的结果。