赫伯特·胡佛总统应对大萧条的策略是1932年总统大选的核心议题。1虽然政府做出了一些努力，比如限制公共工程支出、出台新的联邦救济计划以及建立复兴金融公司提供贷款，但胡佛的政策并没能缓解美国的经济危机。货币紧缩一直持续至1933年第一季度，在此期间生产持续下滑，失业率也不断攀升。

由于《霍利-斯穆特关税法案》引发的持续争议以及这部法案对全球经济灾难的推波助澜，竞选活动对两党在贸易政策方面的差异投入了一些关注。胡佛与共和党人为近来的关税上调辩护，并以美国经济形势黯淡为由，强烈反对下调进口关税。他们甚至表示，要想抵消外币相对于美元的贬值，必须进一步提高关税，尤其在英国和英镑集团国家于1931年9月退出金本位之后更是如此。共和党竞选政纲重申，该党“一直是美国保护性关税制度的坚定支持者。本党认为，根据该政策建立起来的本土市场是全球最大且最富有的市场，这一市场首先应当属于美国农业、工业和劳动力。没有任何理由将这个市场交由将会摧毁我国农场、矿山和工厂并降低我国工人现有生活水平的竞争”。2

与此同时，民主党人又分成了高关税派和低关税派，这种划分主要体现在地域上。由1928年的总统候选人阿尔弗雷德·史密斯和党主席约翰·雅各布·拉斯科布（John Jakob Raskob）领导的北方派系控制了民主党全国委员会，并试图在民主党的竞选政纲中加入高关税立场。很显然，拉斯科布接受当时的现状，并表示民主党不应该下调关税，因为这可能伤及工业生产商。这一态度令该党强烈反对《霍利-斯穆特关税法案》的南方派系深感失望。3在田纳西州资深政治家科德尔·赫尔的领导下，南方派系仍然支持伍德罗·威尔逊提出的下调关税的目标，并认为如果这样做能扭转美国出口所受破坏的话，就更应该采取这一措施。这一派坚持认为，民主党应当有自己的立场，因为“两个政党在关税和贸易政策方面不应当仅仅有一些鸡毛蒜皮般的分歧”4。

民主党总统候选人富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）在贸易政策上的立场并不十分明朗，但他反对史密斯和拉斯科布以一种与民主党南方派系产生隔阂的方式修改竞选政纲。最后，民主党竞选政纲做出了如下表述：“我们谴责《霍利-斯穆特关税法案》，该法案过高的税率招致了四十多个国家的报复行动，造成国际经济对立，破坏国际贸易，驱使我们的工厂进入外国，剥夺了美国农民的国外市场并提高了生产成本。”不过折中后的措辞也没有呼吁下调关税，而是提议“采取具有竞争性的收入性关税，设立一个不受行政干预的事实调查关税委员会，与其他国家签订互惠关税协定，并举办国际经济会议以恢复国际贸易和促进交流”。5

罗斯福在形成自身的立场时收到了大量建议。雷蒙德·莫利（Raymond Moley）是罗斯福的亲密顾问之一，也是他的智囊团成员，负责起草关于关税问题的主要竞选演说。莫利（1939，第47页、第50页）回忆说，“竞选过程中没有哪场演说像这一场如此叫人头疼”，因为关税政策是“导致民主党出现长期不和的根源所在”。演说的起草过程是罗斯福阵营内部“冲突与妥协”的过程，因为罗斯福和他的顾问想让党内的各个选区都感到满意。

罗斯福先是收到了美国糖浆公司总裁查尔斯·陶西格（Charles Taussig）提议的草案，他是弗兰克·陶西格的侄子，也是科德尔·赫尔和罗斯福竞选团队的中间人。赫尔-陶西格草案将经济衰退归咎于高关税，并主张减税10％。其他顾问则认为，在大萧条时期，这样的举动根本没有政治可行性。曾在20世纪20年代支持过农产品平价理念的休·约翰逊认为，贸易限制已在全球蔓延，因此无法确保单方面的关税削减会对贸易产生有利影响或改善经济。约翰逊准备了另一份草案，主张与外国进行双边关税谈判，逐步重新开放世界贸易渠道。约翰逊写道：“我谨在此提议，我们与每个商业大国分别坐下来展开单独谈判，让这些国家重新对我们的农业和工业盈余产品开放市场。”6

此时，科罗拉多州民主党参议员兼关税委员会前成员爱德华·科斯蒂根建议将赫尔-陶西格和约翰逊的草案相结合，而且尽量做到含糊其词，从而保留最大限度的灵活空间。7罗斯福采纳了这一建议，在1932年9月指示莫利“将两者合而为一”。莫利对此简直无言以对，因为这两份草案看似完全矛盾：一份呼吁单边削减关税，另一份则呼吁与贸易伙伴展开谈判。他的困难处境很快就变得更为复杂，因为有消息传到竞选团队，称“西部和中西部地区会立马对横向关税提案做出毁灭性的反应”。莫利（1939，第49页）了解到：“那些地区强烈要求提高某些商品的关税！”罗斯福随后开始向西部各州倾向征税的国会议员征求建议。蒙大拿州民主党众议员托马斯·沃尔什接手了起草工作，放弃了根据赫尔的想法而起草的稿件，开始编辑约翰逊提出的开展关税谈判的草案。据莫利（1939年，第50—51页）回忆：

我们向罗斯福展示了最终成品。他重新调整了一下并做了一些补充，然后，在送走速记员后，他快活地冲我笑了笑：“看！看到了吧？并没有你想象的那么难。”我承认，如果我事先知道他基本上会完全无视赫尔一派的意见，只是用“《霍利-斯穆特关税法案》‘过高’的关税率必须下调”这样的说辞给他们一些安慰而已，那我也不会认为这件事很难办。他说：“但你不明白，这次演说是自由贸易者和保护主义者的相互妥协。”而且他没有开玩笑的意思！

莫利总结说，罗斯福其实接受了史密斯-拉斯科布的观点，即赞成维持现状，同时放弃了民主党一贯支持的立场，即“以财政收入为唯一目的的关税”，选择了“谈判关税”。莫利（1939，第52页）总结：“在关税问题上长达七年的逃避和误解由此而开始。不过对于政治学的学生来说，这个过程很有启发性。”智囊团的另一名成员雷克斯福德·图格威尔（Rexford Tugwell，1968，第478页）对罗斯福的含糊其词则有着较为温和的看法，他认为“罗斯福无疑只是视之为一种必要的手段，以回避一个他不愿意在竞选期间亮明立场的问题，我以前曾经说过，这一规则好像也适用于其他问题”。

罗斯福于1932年9月在艾奥瓦州苏城发表了关税演讲。他指责1930年的《霍利-斯穆特关税法案》摧毁了美国对外贸易并表示该法案“过高的税率”必须“下调”。罗斯福认为，由于大多数美国农民都是出口方，因此进口关税是一种毫无意义的农业救济形式，而且还招致外国的报复行动，导致面向美国盈余农产品的外国市场出现缩减。他建议举办一次国际会议，通过“美国佬式讨价还价”降低全球关税。用罗斯福（1933，第702页）的话来说：“民主党的关税政策主要是与各个国家展开贸易协定谈判，允许他们向我们出售货物，作为交换，他们也会允许我们向他们出售我们生产的货物和农产品。”8他承诺这一过程不会给美国任何产业造成伤害。

与此同时，胡佛总统还在继续捍卫高关税政策，并暗示美国的萧条是从欧洲输入的。他警告说，如果下调《霍利-斯穆特关税法案》制定的关税，“杂草将会侵袭上百个城市、上千个城镇的街头；野草将在上百万个农场里蔓延成灾……它们的教堂、医院和校舍都将残破衰败”。9胡佛总统还挑战似的要求罗斯福说出他将削减哪些“过高”的关税。为了安抚西部和中西部选民，罗斯福回应称，农产品方面并没有过高的关税。然后东部地区的人又要求他指出工业品有哪些过高关税。这个时候，罗斯福全面退缩了，表示：“不要被我对手的那种虚假言论蒙骗，我赞成继续保护美国农业和美国工业。”10

当然，大萧条打破了共和党人想要保住总统职位的梦想。罗斯福以压倒性优势赢得大选，同时民主党也以极大优势控制了参众两院。11很多南部民主党人因党内资历较深而在重要委员会中担任了领导职务。北卡罗来纳州的罗伯特·道顿（Robert Doughton）于1931年接管众议院筹款委员会，密西西比州的帕特·哈里森（Pat Harrison）于1933年成为参议院财政委员会主席。也就是说，关键的委员会均由南部民主党人执掌，而他们都赞同下调进口关税。此外，罗斯福任命了科德尔·赫尔出任国务卿，这样的话，至少有一名高级政府官员也赞成这项政策。

新总统随即明确表示，促进国内经济复苏的措施将优先于对外贸易政策。罗斯福在1933年3月的就职演讲中表示：“我们的国际贸易虽然很重要，但在时间和必要性上要次于建立本国的健康经济。我建议，作为可行的策略，首要事务先行。虽然我将不遗余力地通过国际经济调整恢复国际贸易，但国内情况紧急，无法等到国际贸易恢复的时候。”12

事实上，在罗斯福就职上任时，美国正身陷重大银行业危机。总统立即宣布银行停业整顿，以期恢复民众对国家金融体系的信心。1933年4月，罗斯福下令禁止黄金出口，并暂停美元与黄金的兑换，这实际上就是让美国脱离了金本位。这两项行动都有助于改善货币和金融状况。银行停业整顿成功地恢复了人们对金融体系的信心，而由于黄金储备不再是货币政策制定过程中需要考虑的因素，货币再膨胀也成为可能。

放弃金本位对经济产生了直接而积极的影响，经济复苏过程也由此展开。这一政策变化使美联储能够根据国内经济状况制定货币政策，而不再仅仅以维护美元的黄金平价为目标。美国转而采取更具扩张性的货币政策，这使货币供给开始增长而不再是收缩，从而结束了持续4年的通货紧缩，经济也由此开始复苏。举例来说，工业生产在1933年3月之后的4个月里飙升，随后回落，然后再次上升，到同年年底时比罗斯福就任时的水平高出了28％，而且消费者价格几乎没有上涨。对随后的经济扩张来说，放弃金本位和放松货币政策比“新政”的其他要素更为关键。13

从黄金平价中解脱出来以后，美元在外汇市场上开始贬值；到1933年7月时，它与加元的汇率下跌了13％，与其他主要货币的汇率下跌了约30％～45％。对贸易的影响很快就随之显现：1933年第四季度的出口量比第一季度增长了40％，与此同时，随着经济复苏，进口量的同期增幅达到了23％。14

罗斯福还承诺与其他国家展开谈判，以减少贸易壁垒并扩大对外贸易。1933年4月，罗斯福宣布他打算要求国会授权他与其他国家展开谈判，以便达成降税协定。不过，他很快又推迟了这一要求，以便确保国会先通过《国家工业复兴法案》（NIRA）和《农业调整法案》（AAA）。罗斯福的政治顾问担心，如果将贸易法案纳入执政百日议程，可能会让国会不堪重负，并影响“新政”的其他国内政策及时通过。(www.daowen.com)

这一推迟以及罗斯福在竞选期间模棱两可的态度引发了人们对政府承诺的质疑，政府原本承诺在贸易政策方面将会采取更加开明的方针。确实，到那时为止人们尚不清楚新政府会出台什么样的贸易政策。据国务院经济顾问赫伯特·费斯（Herbert Feis，1966，第262页）回忆，“在罗斯福总统任期的头一年里，政府内部在商业政策的性质和方向上”出现了“混乱和冲突”。一位国务院官员在1933年底写道：“对于应该追求什么样的对外贸易政策，每个部门都是一头雾水，关税委员会更是如此。”15

罗斯福政府内部的经济政策制定者分裂成了“新政”派民族主义者和威尔逊派国际主义者，这就是问题所在。一方面，以哥伦比亚大学教授雷蒙德·莫利和雷克斯福德·图格威尔为首的智囊团属于经济民族主义者，他们认为，要想恢复经济增长并实现充分就业，国内控制和规划是必要的。“新政”派不太支持开放式贸易政策，他们认为促进经济复苏的国内政策和放开进口的对外贸易协定从根本上说是互不相容的。他们倡导的“新政”政策试图通过减少国内供给提高农产品和工业品的国内价格；他们认为这将恢复商业盈利能力，从而减少失业率。比如说，国家复兴管理局（NRA）推出了允许卡特尔和商业协会存在的“公平竞争”准则，希望它们能够减少产量、提高价格和利润。当然，这种做法的预设前提就是错误的：之前的价格下跌并不是因为生产过剩，而是因为货币供给的减少。16

不过，减少国内供给（以提高价格）和降低贸易壁垒之间也有冲突之处。如果减少供给的政策取得成功并使国内价格上涨，那消费者可能转而购买进口产品，减少对国内产品的需求。为了防止这种情况，很多“新政”政策都允许总统实施进口限制，以确保较高的国内价格不会因进口而受到影响。比如说，《国家工业复兴法案》第3（e）条赋予总统广泛的权力，使他可以通过进口配额或进口费用管制任何有可能“使准则或协定失效或对之产生严重危害”的进口（最高法院于1935年宣布《国家工业复兴法案》违宪）。

同样的冲突给农业造成的影响更大。“新政”政策依然立足于这样一种观点：农产品生产过度导致了大量产品的积压并造成价格下跌。《农业调整法案》鼓励减低产量、限制种植面积、减少供给，从而提高农产品价格；减少生产面积的农民将得到补偿，补偿款来自向农产品加工者的征税。1935年的《农业调整法案》修正案赋予了总统实施进口配额的权力；如果进口使得法案制订的计划行之无效或对它们造成严重干扰，那么进口配额将把进口量从1928—1933年的水平减少50％之多。

这些规定的主要目的并不是通过减少进口产品在国内市场所占份额来保护国内生产商。相反，其目标是防止额外的进口削弱政府旨在帮助制造商和农民的价格支持。与此同时，法规中没有任何条款可以阻止总统以保护主义的方式行使相关权力。虽然政府中确实有一些人想要运用权力达成这一目的，不过进口配额在20世纪30年代很少实施，在1936年的时候只涵盖了进口量的8％，而且几乎全部都是针对食糖的。17不过，进口配额的引入和使用标志着美国开始背离一贯反对使用配额的立场。18

与“新政”派非自由贸易方式形成对比的是，新任国务卿科德尔·赫尔代表了传统的低关税派南部民主党人。在新政府执政的第一年，其贸易政策存在巨大的不确定性，赫尔坚决主张通过谈判减少贸易壁垒。赫尔最终取得了成功，这也使他成为美国贸易政策史上的一位关键人物。确实，在所有给美国政策留下印记的人中，没有谁的影响能有科德尔·赫尔的影响那么深远或那么持久。赫尔一生都致力于互惠贸易协定计划，从根本上改变了美国贸易政策在20世纪30年代和40年代的走向。他的成功表明，个人也可以在关键时刻塑造政策，并非只有那些通过国会行事的非个人经济和政治力量才能做到这一点。

当罗斯福邀请赫尔出任国务卿时，受过律师培训的赫尔在国会里的身份是田纳西州议员。赫尔代表了南部地区长期以来一直反对高关税的立场，他认为过高的进口关税会阻碍出口、提高生活成本并伤害消费者和工人、助长垄断和托拉斯，并劫贫济富般地将南部和中西部贫苦农民的收入重新分配给北部富裕的工业家。19

第一次世界大战使赫尔看到了贸易政策的国际影响。他在回忆录中称这场战争是“我的政治理念形成过程中的里程碑”。赫尔（1948，第81页）写道：“当战争在1914年爆发时，很快就有两件事给我留下了深刻的印象。我发现，商业的概念同战争与和平的概念是相依相随的”，此外，“战争通常主要是由不公平的经济竞争造成的”。在赫尔看来，欧洲大国纷纷寻求进入外国市场，尤其是竞相建立殖民帝国并确保全球原材料的优先获取权，是最终引发军事冲突的国际紧张局势背后的因素之一。赫尔“开始认为，如果我们能够消除这种激烈的经济竞争，如果我们能够减少贸易和关税壁垒，消除不合情理的贸易障碍，增加各国之间的商业交流，这将对消除战争本身大有助益”。20过去仅出于国内原因而争取降低关税的赫尔（1948，第84页）发现：“这是我对贸易和关税问题的看法第一次从国家视野扩大到国际视野。”

赫尔（1948，第81页）回忆道：

我在1916年接受的理念成为我日后出任国务卿12年里秉持的理念……从那时起，对我来说，与不受阻碍的贸易相伴的是和平；而与高关税、贸易壁垒和不公平经济竞争相伴的则是战争。虽然我意识到这其中还涉及其他很多因素，但我认为，如果我们能够实现更加自由的贸易流动，这里的更加自由指的是更少的歧视和障碍，杜绝一个国家极度嫉妒另一个国家的现象，提高所有国家的生活水平，消除滋生战争的经济不满因素，我们就很有可能实现持久的和平。

因此，赫尔（1948，第84页）决定将其所有的政治能量都用于减少贸易壁垒：“经过深思熟虑，我决定宣布并努力制定一项全面政策，以消除或减少各种过度的国际贸易、国际交流和国际金融壁垒，并实施能够促进各国间贸易量大幅提升的贸易政策。我的这部分提议立足于这样一种信念：文明国家在战后可能建立的任何和平架构都要以自由的商业政策和贸易量的增加为必要基础。”

赫尔沮丧地看着20世纪20年代的国际经济会议以失败告终，直言不讳地批评《霍利-斯穆特关税法案》，并对大萧条导致的全球保护主义和法西斯主义的抬头感到震惊不安。20世纪30年代初期，非自由贸易政策的蔓延和国际紧张局势的升级似乎恰恰验证了他从第一次世界大战中吸取的教训。尽管变革的前景黯淡，但赫尔从未放弃过国际贸易政策合作有望让世界变得更安全、更繁荣的信念。赫尔（1937，第14页）后来说道：“我相信各国持久的和平与福祉同友好、公平、平等及最大可行程度的自由密不可分，在这一点上我从未动摇过，也永远不会动摇。”

赫尔在出任国务卿后的第一次讲话中就表示：“大多数现代军事冲突和其他重大国际争议都植根于经济原因，在大多数现代实例中，经济竞争都是实际已经发生的战争的前奏。”要想缓和全球政治紧张局势，需要“公平、友好和正常的贸易关系”。现在已经到了美国发挥领导作用并在开放且非歧视基础上制定世界贸易政策的时候。他还表示：“多年的灾难性经历已经造成无法估量的巨大损失和破坏，这彻底证明了狭隘而盲目的极端经济孤立政策是不可信的。在我看来，历史的命运指针现在指向了美国，它需要在现有的严重危机中发挥领导作用。”21

赫尔因其经验和诚信在政界备受尊重。22但他坚称经济竞争是国际摩擦的原因而非后果，这一点至少是有争议的。和他同时代的很多人都认为他过于天真且夸大了自由贸易促进和平的可能性。他在参议院的几位同事警告罗斯福，尽管他们喜欢并钦佩赫尔，但他并不适合担任国务卿。虽然大多数国会议员没有直接批评赫尔本人，但都不相信增加贸易往来能够解决全球政治问题。身为孤立主义者的加利福尼亚州共和党参议员希拉姆·约翰逊（Hiram Johnson）形容赫尔“对这个世界的谬见比狗身上的虱子还要多”。23赫尔在20世纪30年代的时候如此专注于贸易关系，以至于他好像没有注意到一场更广泛的冲突正在让世界走向另一场战争。虽然国务院官员对他忠心耿耿，但罗斯福政府中的很多人都认为赫尔是一个理想主义者，他选择相信某些东西而不是理解世界本来的样子。罗斯福在大多数高层外交政策决策过程中都将他排除在外。

但赫尔凭借坚持不懈，在罗斯福政府内击败了他的批评者。互惠贸易协定计划是他最钟爱的项目，这个计划最终改变了美国贸易政策的走向。巴特勒（Butler，1998，第ⅸ页）写道：“在《贸易协定法案》成形、获批和落实的每个阶段，科德尔·赫尔的决心、坚持和立法经验都发挥了决定性作用。”当时正在国务院任职并将在日后出任国务卿的迪恩·艾奇逊（Dean Acheson，1969，第9—10页）回忆道：

国务卿缓慢、迂回而谨慎地埋头于一个核心政治目标，那就是，将国际贸易从关税和其他限制中解放出来是世界和平与经济发展的先决条件。凭借近乎狂热的专注，他心无旁骛地致力于获得立法授权，然后采取行动，在平等适用于所有国家的基础上，就“互惠互利贸易协定”展开谈判“以减少关税”，这是彻底的杰斐逊政策……赫尔先生在这份重要工作中取得了惊人的成功，彻底扭转了百年来的美国政策，这一切既要归功于他的坚持不懈，也要归功于他在参众两院的极大威信。24