1930年《霍利-斯穆特关税法案》引入的时机极不合适，而且折射出了特殊利益集团为了通过对自己有利的法案疯狂地互投赞成票的现象，所以它永远地背上了恶名。51尽管它并没有完全离经叛道，但《霍利-斯穆特关税法案》在很多方面的表现都很不寻常。1922年《福尼特-迈坎伯关税法案》背后的基本政治原理很容易理解：政府的控制权已经易主共和党。共和党希望扭转当时民主党的低关税政策，同时美国经济经历了战后货币和财政调整带来的动荡。而1930年《霍利-斯穆特关税法案》背后的基本政治原理就不太容易理解，因为以上提到的因素均不存在。多年以来，共和党一直牢牢控制着政府，而且早在1929年8月美国经济到达商业周期的顶点之前就着手制定新关税法案，当时失业率仅有3％左右。他们首次计划调整关税时，既没有进口激增的现象，也没有进口价格暴跌的情况。到了股市暴跌及经济陷入衰退时，关税法案的议案已经进入参议院的审议环节。

《霍利-斯穆特关税法案》的内容约有200页。它的长度和复杂程度都超过了以往所有的关税法案。图8.2展示了关税法案的篇幅如何随着时间推移逐渐加大，由此折射出关税税则的复杂程度日益加深。《霍利-斯穆特关税法案》详细列出了近3300种产品的税率，其详尽程度令人难以想象。譬如，在法案的最终版本中，税则3（金属及金属制品）的第390段称：“未经装饰、涂色、上蜡、涂漆、上釉、石印、电镀或彩色压印的金属瓶盖、（铝制）软管和洒水喷头，从价税率为30％；装饰、涂色、上蜡、涂漆、上釉、石印、电镀或彩色压印后的金属瓶盖、（铝制）软管和洒水喷头，从价税率为45％。”税则1（化学制品、石油和油漆）的第8段称：“锑：氧化物的税率为每磅2美分；鞑靼催吐剂或酒石酸锑钾的税率为每磅6美分；（若没有特殊规定）硫化物及其他锑盐和化合物的税率为每磅1美分和25％从价税率。”52这部关税法案中有近200页都是这么详细的税率规定。马萨诸塞州民主党议员大卫·沃尔什抱怨：“现行税率的内容相当精细。这在一定程度上看起来很荒谬，在一定程度上也是政党采取的欺诈手段，目的是为了掩盖关税的真实本质，即为了实现私利的大量立法内容的集合。”53

图8.2　1816—1930年各关税法案的篇幅

资料来源：Schattschneider（1935），第23页。

在归入税则号列的3295项应税税目中，最终法案上调了890项税目，下调了235项税目，剩下2170项税目的税率沿袭了现行税则。这次税率调整与过去的目标（即设置关税是为了拉平国内外生产成本）没有任何关系。尽管关税委员会声称对进口番茄罐头征收31％的关税可以拉平生产成本，但国会把它的关税确定为50％。关税委员会发现对每蒲式耳亚麻仁征收56％的关税可以使国内成本等同于国外成本，而国会将关税确定为65％。54“尽管有人在辩论中妄称有些方法可以客观地测试国家福祉，”费特（1933，第418页）不加掩饰地指出，“但对具体税目的投票记录为那些愤世嫉俗的观点提供了不少证据，这些观点认为合理的贸易保护就是推高某地选民出产的产品价格，而不合理的贸易保护就是推高另一地选民出产的产品价格。”

这部法案并没有过度上调关税。关税委员会以1928年的进口为基数进行计算后得出的结果表明，用1930年的税率计算后，应税进口产品的平均税率为41.14％，高于用1922年税率计算得出的平均税率35.65％。55因此，《霍利-斯穆特关税法案》将应税进口产品的平均税率提高了6个百分点左右，增幅为15％。当然这只是平均水平，因为绝大多数关税没有调整，而且只有少数税率被下调了，所以对于上调的税率来说，其上调幅度远远超出了平均数值反映的情况。不过，从历史背景看，《霍利-斯穆特关税法案》上调关税的幅度并不算极端。1890年《麦金利关税法案》将应税进口品的关税提高了约4个百分点，上调幅度为10％。《霍利-斯穆特关税法案》的关税上调幅度远远低于1922年《福尼特-迈坎伯关税法案》，后者将平均关税推高了近13个百分点，上调幅度达到64％。然而，《霍利-斯穆特关税法案》标志着关税在《福尼特-迈坎伯关税法案》设定的已经相当高的水平之上“更上一层楼”。

1930年美国立法上调进口关税只是这一时期关税水平上升的原因之一。如图8.3所示，虽然1930年应税进口产品的平均关税上升，但随后在1931年和1932年再次上升，并在1932年达到峰值59.1％，在美国历史上位居第二。56进口价格急剧下降是导致1931年和1932年应税进口产品的平均关税上升的重要原因，因为约2/3的应税进口产品需缴纳从量税。1930年进口价格下跌18％，1931年下跌22％，1932年继续下滑22％，这样一来1929年以后进口价格累计下滑49％。57通货紧缩对从量税的影响导致应税进口产品的平均关税在1931年缓慢上升至53％，继而于1932年攀升至59％。通货紧缩引发的关税上调与国会立法没有关系：它最早出现于1929年，而且主要是由货币因素驱动的，即使不通过《霍利-斯穆特关税法案》，这些因素也会出现。

图8.3　1880—1950年所有进口品和应税进口品的平均关税水平

综观这一时期，政府立法上调税率与通货紧缩共同作用，使应税进口产品的平均关税从1929年的40％提升至1932年的59％，提高了19个百分点，增幅约为47％。政府法案将平均关税提高了15％，通货紧缩将平均关税又推高了32％。因此在这一时期，平均关税水平的上调幅度中有近1/3是由关税法案造成的，另外2/3是由通货紧缩造成的。58(www.daowen.com)

《霍利-斯穆特关税法案》的复杂程度超出了国会的能力范围，特别是参议院，它们对几十项大宗商品或产品的税率反复进行多次唱名投票，受到人们的广泛嘲笑。此外，这还意味着立法过程相当漫长，从众议院召开听证会、参议院审议、协商委员会开会直至法案送到总统的书桌上，全程长达18个月，从1929年1月一直持续到1930年6月。1913年《安德伍德关税法案》在国会只用了8个月时间就完成立法，所花时间略长于19世纪大多数关税法案耗费的立法时间。不过1922年《福尼特-迈坎伯关税法案》在国会消耗了21个月，这也反映出立法过程在国会花费的时间越来越长。虽然在立法过程中，议员们互投赞成票以通过对自己有利的法案内容的行为并不鲜见，但看起来这个问题越来越严重。

这种令人煎熬的立法过程在两党中都引发了巨大的挫败感。议员们充分认识到，这种旷日持久的立法过程使他们日复一日地忙于对诸多晦涩难懂的问题进行辩论，如衣夹、绳索、大礼帽、玻璃棒、亚麻籽油、纸板和含锌矿石等产品的税率应该设置在什么水平才是适宜的，而他们原本可以把这些时间花在其他迫在眉睫的问题上。烦琐复杂的立法路径使国会痛苦地意识到修正关税税则的过程中存在各种荒谬的言行。阿肯色州民主党议员撒迪厄斯·卡拉韦（Thaddeus Caraway）抱怨：“问题出在体制上。已经有很多实例表明贸易保护政策用在了那些最不需要保护的产业上，而确实值得保护的产业却被忽略了，或没有给予应有的保护。看看现在提交参议院的这部法案里的税则，里面列出的产品税率与它们的进口情况之间感觉不到任何关联，而且它们常常与寻求高关税的个人/公司的收益能力之间没有太多关系。”59

此外，国会立法的最终结果遭到了公众的炮轰，认为它只满足了极个别利益攸关方的利益。很多与《霍利-斯穆特关税法案》有关的事情都极具讽刺意味，其中之一是它并非因为受到制造商的压力，相反，发起这一提案的是共和党进步派，他们认为关税调整有助于自己代表的农业选民，他们徒劳地希望实现“关税平等”。修正关税的想法是由政客主动提出的，而不是在利益集团的要求下被迫启动的。然而，一旦对某些群体打开调整关税的大门，其他群体就会欣欣然地借势为自己谋求利益，譬如并没有因为外来竞争加剧而受损的中小制造商。这类情形显示了政客如何利用经济利益集团实现自己的目标，而不是相反。

这次立法假意称其初衷是为了帮助农民。然而绝大多数农民面对的问题是农产品价格低廉而债务高企，无法通过提高进口关税得到解决。60美国在绝大多数农产品上都是净出口国（羊毛和食糖除外），因此大多数农民未能从限制进口的举措中获益。中西部农民出产谷物和肉，而南部农民出产棉花和烟草。美国将本国出产的一半棉花、三分之一烟草和五分之一小麦及面粉出口到了外国市场。“这部法案的支持者称它是为了支持农业，这完全是一派胡言，”得克萨斯州的约翰·加纳坚称，“除了个别情况以外，上调农产品的关税根本没有支持农业，而对制成品的每一项关税上调都见到了实效。”61与此形成鲜明对比的是，绝大多数进口的农产品要么是本国不生产的产品（如咖啡和茶叶），要么是本国产量有限的产品（如各种热带水果）。譬如，一位农业生产者支持按每串75美分的税率对进口香蕉征收关税，这么做并不是因为美国出产香蕉，而是因为“大量廉价香蕉涌入美国很可能抑制对国产新鲜水果的消费”，特别是苹果。62

随后，人们力求通过研究查明哪些潜在的政治和经济因素决定了《霍利-斯穆特关税法案》能够通过国会审议。政治学者谢茨施奈德在1935年完成的经典著作《政治、压力和关税》（E.E.Schattschneider，Politics，Pressures，and the Tariff）中认为，推动这部关税法案出台的原因不是政党政治或贸易保护上附着的意识形态，而是因为没有任何力量阻止生产商群体要求提高关税，也没有力量阻止国会上调关税。谢茨施奈德（1935，第285页）主要研究了国会举办的公众听证会。他原本预期支持关税和反对关税的经济利益集团基本旗鼓相当，但发现实际情况恰恰相反，国会受到的压力“极不平衡……支持上调关税的压力势不可挡，因为反对力量几乎可以忽略不计”。谢茨施奈德（1935，第109页）这样描述国会承受的高度不平衡的压力：“力求提高关税的国内生产商发动了积极的攻势，几乎主导了整个立法过程。这个群体施加的压力比其他群体的所有力量更咄咄逼人、更强势、更有成效。”消费者群体或进口商反对上调关税的呼声“渺小得异乎寻常”，谢茨施奈德（第141页）指出，“极少有人因为对贸易保护的理念持异见而反对关税”。

谢茨施奈德（1935，第127—128页）解释了为什么支持高关税的力量与反对高关税的力量之间不成比例，后者反对关税的理由是“关税的成本分摊到了各个群体身上，而产生的利益却集中在少数群体身上”。正如他指出的：“立法给个别生产商带来的利益显而易见，而它带来的很多成本则模糊不清。此外，这些利益都是某项具体关税带来的，至多是几项关税带来的，而给人们带来成本的关税却多得很。”这解释了为什么国会听到的几乎全是商界的意见，而劳工、消费者或更广泛的群体没有过多参与立法过程。63此外，“互惠性不干涉”的做法意味着生产商不会反对提高与其他生产者有关的关税；这里隐含着一个不言而喻的规则：“各个群体为了自己的利益谋求关税调整是合理的，但反对其他群体谋求的关税调整则不公正、不合理”。谢茨施奈德（1953，第283页）由此得出结论，称保护性关税“在政治层面无可匹敌”，关税政策是“一项没有把握的经济政策，但它转化成了重大的政治成就。它牢固地树立起了有利公众利益的形象……几乎所有有影响力的反对意见都暂时消失了”。

不过由于谢茨施奈德的研究几乎全部专注于公众听证会，所以他描绘的立法过程并不完整，甚至具有误导性。毫无疑问，在国会的听证会上，国会议员从受关税影响的利益群体那里听到的观点倾向性极强，因为只有少数生产商利益集团愿意参与听证会。不过谢茨施奈德选择只研究国会的听证会，而不是众议院和参议院的会场辩论。他没有深入探究两院大多数民主党人及代表农业州的共和党人对关税法的反对意见。此外，谢茨施奈德的研究给人们留下的印象是，国会只是对生产商利益集团的要求做出了回应，但正如前文指出的那样，1928年和1929年，工业利益集团并未叫嚷着提高关税。相反，是共和党政客主动提出上调关税以抚慰农业利益集团，但是丧失了对立法过程的控制。