《福尼特-迈坎伯关税法案》标志着共和党的传统贸易保护政策卷土重来，不过它也推出了三项重要的行政创新：引入新的弹性关税条款、采取新的反倾销程序，并且引入了无条件最惠国待遇（MFN）条款。弹性关税条款赋予了总统调整关税的权力：如果关税委员会的研究结果表明，有必要调整某种产品的关税以拉平国内外生产者的生产成本，那么总统有权力上调或下调该产品的关税，调整幅度不超过50％。推动这次史无前例的授权创新的是关税委员会中极具企业家精神的共和党温和派威廉·卡伯特森（William Culbertson）。1921年10月，关税法案还搁置在参议院财政委员会时，卡伯特森就给哈定总统写了封便笺提出这个想法。69国会不能及时根据瞬息万变的经济状况调整关税，使商界和决策层越来越焦虑。第一次世界大战结束后，物价持续波动，贸易格局极不确定，所以很多人担心可能一系列产品的关税设置并不妥当。卡伯特森认为，如果国会允许总统在关税委员会的专家指导下，根据经济状况的需要调整进口关税，这个问题就可迎刃而解。他还希望利用弹性关税的权力削减关税税则中的部分税率，国会里的政治交易使这些税率高得离谱。70

卡伯特森说服总统接受了这个主张。1921年，哈定总统对国会发表年度国情咨文时，表示他希望“找到一个途径使关税具有弹性和灵活性，这样就可以根据无法预测的异常条件或变幻不定的时局调整关税满足我们的需求”，同时他建议让关税委员会参与这个过程。71卡伯特森与国务卿查尔斯·埃文斯·休斯（Charles Evans Hghes）和参议院财政委员会成员、犹他州共和党议员里德·斯穆特（Reed Smoot）密切合作起草了一个可以为众人接受的条款。72《福尼特-迈坎伯关税法案》第315节授权总统可以调查国内外生产成本差异并通过调整关税拉平成本差异。哈定总统签署该法案时声称：“如果我们能够使法案中的弹性关税条款生效，就是我国历史上对关税制定做出的最伟大贡献。”73尽管人们质疑这个条款的合宪性，但1928年最高法院的裁决支持赋予总统关税制定权。74

弹性关税条款引发的一个重大争议是，它试图利用关税拉平国内外生产商的生产成本。其拥护者认为这为利用非政治的科学手段制定关税确定了客观且可衡量的标准。他们相信这种方法既能为本国产业提供充足的保护，又能“使关税脱离政治”。当然，这一信条存在诸多缺陷，例如它忽略了一个事实，即国际生产成本差异正是国际贸易的基石。且不论这一点，原则上，1922年关税法案中的每项税率都必须经过关税委员会的调查后进行调整，因为它们都不是以拉平生产成本为基础制定的。不过政府官员真的可以计算出“生产成本”吗？卡伯特森（1923，第262页）相信关税委员会完全有能力利用现代核算技巧确定生产成本，而且确信对这一信条的任何指责“要么是出于无知，要么是谋划着破坏科学的关税制定方法”。

不过，包括关税委员会前主席陶西格在内的绝大多数专家都认为不可能确定某个行业的生产成本，因为不同企业的成本各异。陶西格质疑说，应该衡量大生产商还是小生产商的生产成本？应该衡量它们的边际成本还是平均成本？是否应包括运输成本？我们应该考虑的是在缅因州生产咖啡的成本，还是在加利福尼亚州生产咖啡的成本？我们应该计算小批量生产汽车的成本，还是达到规模经济时，大批量生产汽车的成本？生产多种产品的企业内部如何分摊资本成本？成本的季节性变化如何处理？例如对于棉花和棉籽油，后者是前者的副产品，如何处理联合成本？如果政府官员向企业了解它们的生产成本，以此为据制定关税税率，那么会不会激励企业虚报数据，争取上调关税？如果用一个行业内所有企业的平均成本为基础制定关税，那么由此产生的税率不能保护效率最低、成本最高的生产商，却增加了成本最低、效率最高的生产商的利润，这个结果公平吗？此外，怎么计算外国成本，来自德国的进口产品与来自日本的进口产品的成本不会有差别吗？既然不同国家的成本不同，那么且不说各个企业之间的成本差异，美国是否需要针对每个国家制定单独的产品关税，以“拉平生产成本”？

陶西格和其他经济学家由此得出结论：计算出一个代表“生产成本”的数字没有任何意义，政府官员不可能没有任何偏见和倾向地完成这项工作，从中得出的结果必然有武断性，而且没有任何“科学”基础。75这个问题像上文描述的那样极其错综复杂，所以陶西格（1920，第134—35页）代表绝大多数经济学家发声，拒绝采用“生产成本”法，因为它“看似公平”，但要在政治环境里制定关税，这个解决办法最终“没有任何价值”。陶西格等人提出这个结论时，并没有从深层次提出反对这个方法的原因，即国际生产成本差异是贸易的基础。

尽管存在观念上的差异，但国会认识到行政部门根据经济环境变化做出反应的速度比立法机构通过制定法律做出反应快得多。此外，人们还普遍预期这种授权可以用来削减关税。正如斯穆特所说：“如果赋予总统调整弹性关税的权力，那么我认为他运用这一权力削减关税的情况会远远多于上调关税的情况。事实上，如果环境趋于正常，那么我预计美利坚合众国的总统会削减……大部分关税。”76

事实上，弹性关税条款对进口关税的影响极小，部分原因在于每次提议调整关税时，关税委员会都要相应地开展旷日持久的调查。1922年至1929年间，关税委员会收到了600项申请，希望调整375种产品的关税，但它只能完成55种产品的47项调查。77此外，这个条款用来提高关税的情况多于削减关税的情况。在1922年至1929年间，关税委员会提交了41份报告建议调整关税，总统发布了37项调整关税的公告。在32项关税调整中，16类化学制品、面粉、黄油、草帽、印刷辊和生铁以及计价器、男式缝草帽、硝酸钠、沉淀碳酸钡和洋葱等定义狭窄的产品关税上调，且上调幅度常常高达50％。5项关税下调的案例涉及的都是不太重要且过时的产品，如面粉厂下脚饲料、北美鹑、画笔把手、苯酚和甲苯基酸。78

关税委员会在这些关税考量中的独立问题引发了政治风暴，也使第315条款失去光彩。批评者指责哈定和柯立芝选人任用时存在偏见，破坏了设立非党派独立专家机构的目标。譬如，哈定首次任命的三位关税委员会成员包括贸易保护主义杂志的编辑兼波士顿国内市场俱乐部（Home Market Club of Boston）秘书长托马斯·马尔文（Thomas 0.Marvin）、陶瓷业说客威廉·伯吉斯（William Burgess）以及与路易斯安那州糖业利益集团有千丝万缕的联系且支持高关税的民主党人亨利·格拉西（Henry H.Glassie）。

更糟糕的是，1924年关税委员会完成的糖业报告遭到了人们的炮轰。79所有争议都集中在一位委员身上，他就是亨利·格拉西。他的夫人持有大笔糖业投资。威尔逊任命的委员质疑格拉西是否有权力参与糖业调查。格拉西称委员会的调查是事实追溯性调查，而不是司法调查，所以拒绝从这一调查中退出。虽然柯立芝总统支持格拉西，但国会通过了一部法案，称若关税委员会成员的家人与被调查的行业之间存在经济利益，那么不会为该委员支付薪酬。格拉西失去参与调查的资格后，威尔逊任命的委员以3∶2的人数优势压制了哈定任命的委员。白宫担心糖业报告会建议削减关税，所以试图对威尔逊任命的委员施压，以影响委员的投票结果。威尔逊任命的一位委员拒绝连任，而卡伯特森则被任命为联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）的委员，不过他拒绝了这一任命。柯立芝要求卡伯特森推迟发布糖业报告，但遭到反对。随后卡伯特森因为在乔治城大学发表演讲时接受报酬而被指控渎职。

1924年8月，关税委员会最终发布了这份报告，但事实上委员会内部的意见并不统一。威尔逊任命的三位委员建议将糖税从每磅1.76美分下调至1.23美分，而哈定任命的两位委员却反对这个建议。柯立芝拖延了几个月才做出决定。在此期间，他进一步对威尔逊任命的委员施压，希望改变他们的投票结果。最终在1925年6月，即关税委员会的报告发布一年后，总统引用了与关税委员会报告的结论完全相反的意见，决定不调整糖税。威尔逊任命的委员会创始委员之一爱德华·科斯蒂根（Edward Costigan）对此感到震怒，声称：“关税委员会的重大报告和委员会头等重要的调查就这么被置之不理。一位专家同事为此付出近两年的辛勤工作，政府为此付出数千美元的花费，但遭遇一系列前所未有的游说攻势和政治操纵之后，白宫也非常积极地参与不少此类活动，这份报告就这么被弃之不顾。”80科斯蒂根为了表示抗议辞去职务，公开宣称共和党人不适合被任命为关税委员会的委员，而卡伯特森也辞职前往罗马尼亚出任外交官。81

关税委员会的声誉受到了破坏，不再被视为一个公正公平的委员会。之后民主党与共和党进步派于1926年3月成立了一个国会特别委员会调查这一问题。卡伯特森作证称：“继续留在关税委员会比一事无成更糟糕：它准备继续借用我的名头为那些在我看来难以忍受的情况背书。”特别委员会出具的报告同样意见不一。五位参议员中有三位参议员（他们分别是两位民主党人和一位共和党造反派）建议废除弹性关税条款。多数派的报告称这一条款占用了关税委员会的大量时间，“却没有为公众得出任何重要的实质性结果”。他们发现：“关税委员会里的争议极其尖锐。部分成员怀疑其他成员的善意。他们之间爆发了非常激烈的争论，有时甚至出现人身攻击。这种情况已经导致这个委员运行不畅，并且有可能使它全面解体。”他们由此得出结论：“关税委员会这个机构没有以公平或准司法的方式发挥作用，我们相信这有悖于国会设立它的本意。”82

弹性关税条款未能“使关税脱离政治”，而且经常被用来上调关税而不是削减关税。这让进步人士失望透顶。内布拉斯加州造反派共和党议员乔治·诺里斯（George Norris）希望废除关税委员会，因为它“已经落入反动分子手里，不再服务于政府创建它时确定的宗旨”。83就连在担任农业部长时积极帮助威尔逊总统创办委员会的大卫·休斯顿，也表达了自己对委员会表现的失望。休斯顿（1926，第187页）回想起当初威尔逊是不愿设立这个委员会的。他承认：“现在我更倾向于承认他最初的想法是正确的，而我的想法是错误的。成立委员会的概念是好的，法律方面的构想也很完善，但事实已经充分证明委员会无法获取足以教育民众的事实，而且国会并不重视它的经济研究结果。”休斯顿总结，弹性关税条款是个“错误”，因为它“将（关税委员会）的地位从实情调查机构彻底转变为一架政治机器”。他认为弹性条款是个“一无是处的概念”，因为共和党执政时只会用它上调关税，而民主党执政时只会用它下调关税。

共和党对弹性关税条款的疑虑还在于它威胁到了国会的权威。他们甚至开始对“生产成本可以衡量且为关税制定提供了科学基础”这个主张失去信心。“由于在很多实例中很难确定外国生产成本，所以事实已经证明‘税率应该取决于国内外生产成本之差’这个理论基本不切实际，”斯穆特承认，“事实上，美国制造商唯一关心的是他们在本土市场上被迫面对的竞争。”84

关税法案的第二个新特点允许政府调整进口税以避免外国产品倾销到美国市场。我们已经看到，1916年《反倾销法案》宣布“为了摧毁或破坏美国实业”而以明显低于出口国市价的价格出售进口产品的行为违法，不过几乎不可能证明外国出口商出口的本意在于掠夺。除此以外，法律需要通过法院体系执行，这意味着会拖延相当长的时间，而且和《反托拉斯法案》一样，《反倾销法案》的相关补救措施包括罚款，涉事人甚至可能被捕入狱。所有这些因素导致政府几乎没有动用过《反倾销法案》。

1921年《反倾销法案》使形势发生了巨变（它是当年出台的《紧急关税法案》的组成部分）。如果调查证明某进口产品以“低于其公平价格”的价格进入美国市场，损害了国内产业或有可能造成这种破坏，那么新颁布的《反倾销法案》允许财政部长对这种产品征收关税。85人们将“公平价格”定义为出口商在本国市场上的售价。因此，外国出口产品在美国的售价低于本国市场的售价时，就被视为犯了倾销罪。这时财政部有权动用《反倾销法案》，征收进口关税来解决这个问题，且税率相当于倾销差价。一直到20世纪七八十年代，反倾销税才成为美国贸易政策的重要组成部分，下一章将重点探讨这个问题。在1934年至1954年间，关于倾销的裁决只有8起。86尽管动用《反倾销法案》的频率极低，但《反倾销法案》是国会将部分关税制定权下放给行政部门的另外一项举措。国会不可能每几年就花大量时间逐一审核并修正关税税则中的数百项税率，也无法定期更新各类产品的具体关税。(www.daowen.com)

在20世纪20年代初，美国贸易政策的第三个新颖之处是在贸易协定中引入了无条件最惠国待遇条款。和推动弹性关税条款时一样，卡伯特森也是实现这个政策转变的主要驱动力。虽然当时人们并没有认识到，但采纳无条件最惠国待遇条款使美国更加轻松地签署国际协定以减少贸易壁垒，最终对美国贸易政策产生了极其深远的影响。

这一变化出现的背景是在第一次世界大战爆发前的几十年里，欧洲各国广泛采取歧视性贸易政策。法国、德国和其他国家采取了最低关税和最高关税的双重税则。如果美国没有与这些国家签订此类贸易协定，那么通常没有资格享受低关税。此外，殖民地的贸易网络也导致美国的贸易普遍遭到歧视。此外，美国发现涉及本国商品在外国市场上的待遇问题时，自己卷入了越来越多的关税争端和冲突，虽然每个案子涉及的利害关系通常都不大。由于在美国的关税体系中，税率不可改变而且都是由国会制定的，所以美国发现自己在全球贸易中处于劣势，因为行政部门无法有效地与其他国家进行磋商，以确保本国产品进入外国市场时享有平等的待遇。

1919年，关税委员会在题为“美国互惠通商条约”的报告中探讨了这个日益严重的问题。这篇报告是在时任关税委员会主席陶西格的指导下完成的。事实证明这篇报告是继亚历山大·汉密尔顿的《关于制造业问题的报告》之后，美国政府最有影响力的贸易文件。它强调，在一定程度上，美国力求通过双边谈判消除其他国家对美国贸易的歧视，但是由于它长期采用有条件最惠国待遇条款，所以屡屡受挫（有条件最惠国待遇政策要追溯到1778年美国与法国签署的《友好通商条约》）。根据有条件最惠国待遇，其他国家不能自动享有某国从美国这里获得的特权，除非它们也给予美国新的特权。严格说，这个条款意味着如果美国同意削减某些产品的关税，以获得本国产品进入某国时享有的平等待遇，那么这些关税削减措施不会自动延伸并涵盖其他国家，除非后者为美国提供新的特权。这会使其他国家处于新的劣势，而这些国家中有不少或许已经为美国产品提供了相当优惠的待遇。如果这些国家因为新出现的不利条件而利益受损，那么它们甚至可能转而报复美国。因此，基于有条件最惠国待遇制定的积极贸易政策在制定关税税则时，会在里面塞满很多针对其他国家的歧视性条款，又对许多国家设置了例外情况。至少有条件最惠国待遇大大加深了国际谈判过程的复杂程度，难以实现平等的市场准入。87

关税委员会认为传统的有条件最惠国待遇政策不再满足美国的利益诉求。从现实情况看，美国不可能针对每个国家制定单独的贸易政策，因为正如委员会的报告所说：“每个国家分别确定贸易待遇，很容易让那些原本不应该有所担忧但实际上极其担忧的国家产生误解和摩擦。”因此，关税委员会得出以下结论：

既然美国已经承诺广泛参与全球政治，那么采纳并推行清晰简单的政策就可以确保美国受益匪浅。这个主张的指导原则就是待遇平等，它符合美国过去和现在的理念。待遇平等应该意味着美国以同样的条件对待所有国家，反过来也要求每个国家以同样的条件对待美国。只要涉及总体产业政策和关税法案，所有国家（既包括美国也包括其他国家）都应按自己的意愿制定此类政策和法律，只要它们认为其内容有利于提高本国福祉。不过无论它们制定了什么政策和法律，只要它们正式通过了这些政策和法律，就应该使所有国家享有同样的条件和同等的待遇。（US Tariff Commission，1919，第10页）

当然，如果美国无条件地为所有国家提供平等的待遇，那么可能会丧失与其他国家讨价还价的筹码。若想重新获得议价能力，美国要么给那些赋予美国产品平等待遇的国家授予特权，要么对不公平地对待美国产品的国家开征惩罚性关税。关税委员会认为更好的选择是由总统判定是否征收惩罚性关税，这“并不是为了维护本国利益采取歧视待遇，而是为了避免对自己不利的歧视待遇”。虽然关税委员会没有提出具体的政策建议，但它强烈暗示最佳方法是采取无条件最惠国待遇，同时对歧视美国的国家征收惩罚性关税。

1919年5月，威尔逊总统对国会发表国情咨文时特别提到了委员会的报告。88国会直至1921年初准备修正关税法案时才对此采取行动。卡伯特森在鼓励参议员采纳弹性关税条款的同时，还努力说服他们相信，推行无条件最惠国待遇并辅以惩罚性关税对美国大有裨益。因此，如果某国“收取任何不合理的关税……而且在推行这项措施时没有对所有国家的类似产品一视同仁”，或采取歧视措施“使美国的通商条件与其他国家相比处于劣势”，那么《福尼特—迈坎伯关税法案》第317条允许总统对该国的一种或所有进口商品征收新的关税或额外增收关税，关税增幅不超过50％。斯穆特参议员认为：

我们应该使美国的通商政策建立在两个理念之上：为进入美国市场的所有国家赋予同等待遇；美国进入外国市场时获得同样的平等待遇。我们认为美国不应该普遍采取特别谈判政策或签署特殊的互惠条约……我们支持采取简单、直接且友好的政策，使所有国家享受平等的待遇，同时不歧视任何国家，除非某些国家首先对我国采取歧视政策。89

事实上这个条款在国会几乎没有引发什么辩论，因为国会一直在全神贯注地忙于制定关税税则的具体税率。看起来关税法案第317条的措辞赞同采取无条件最惠国待遇，只是没有明确地对总统和政府进行授权。

1922年9月哈定总统签署《福尼特—迈坎伯关税法案》几天后，卡伯特森致信国务卿查尔斯·休斯，让他留意第317条的内容以及它对无条件最惠国待遇的含蓄认可。休斯承认第317条款意义重大——“这项政策的重要性不可小觑”，而且建议卡伯特森整理一份备忘录解释自己的观点。这份备忘录用极其充分的理由证明了待遇平等和无条件最惠国待遇的重要性。90有条件最惠国待遇“无法有效地确保我们不会受到外国歧视，而且在战后重建时期，很多国家正在修正本国条约，重新考虑如何授予最惠国待遇，有条件最惠国原则很可能被用来抵制我们”。卡伯特森在文末提出以下建议：“既然国会已经清楚地表示支持平等待遇政策，那么看起来从此以后，合理的做法是在修正我国通商条约时引入无条件最惠国待遇条款。”91

休斯将备忘录送给了参议院外交关系委员会主席、马萨诸塞州共和党议员亨利·卡伯特·洛奇。洛奇认为，这份备忘录“说服力极强，而且表达非常充分。我认为卡伯特森先生充分证明了他的主张”。92休斯得到洛奇的默许后，将卡伯特森和洛奇的信件转给总统，提出了自己的意见：“很多人认为未来美国应该在通商和航海条约中纳入无条件最惠国待遇条款”。1923年2月，哈定总统给休斯回信时表示，“我非常认真地研读了您送来的信件和卡伯特森先生的论点。它们已经完全说服我。我相信就无条件最惠国待遇展开磋商是理智的做法。”哈定允许与其他国家开展无条件最惠国待遇谈判。93由此美国正式采纳了无条件最惠国待遇政策。94

1924年美国与德国签署的新通商条约中首次公布了无条件最惠国待遇政策。这一条约没有改变任何进口关税，但是要求两国推行关税优惠和其他通商优惠时，彼此都享受无条件最惠国待遇。因此，虽然美国的关税税则没有变化，但它获得了德国的承诺，即使德国与其他国家签订新的贸易协定，美国也会在德国市场上继续享有平等待遇。

当时几乎没有人留意到美国做出了采取无条件最惠国待遇的决策。它没有产生立竿见影的政策变化，所以那个时代的观察家没有充分认识到这项新政的意义。95不过如果美国决定与其他国家进行贸易磋商，当时人们并没有预见到会出现这种情况，那么无条件最惠国待遇会有力地推动美国签署贸易协定。它会将第三方面对的困难降至最低，避免它们找到理由报复美国。