不幸的是，我们永远无法得知《安德伍德-西蒙斯关税法案》会产生什么经济影响，它是自内战爆发以来关税削减幅度最大的法案。1914年夏天，也就是新关税法案生效不足一年，欧洲爆发了第一次世界大战，全球贸易饱受摧残。美国的出口因为战争激增到前所未有的水平，而进口持续减少，所以人们不可能了解在正常的贸易环境中，下调关税后美国国内的产业会如何发展。

战争刚刚爆发时，美国在1914年下半年因为战争而短暂地陷入经济萧条。当年夏天，政治紧张局势不断升级，所以欧洲投资者卖掉手头的美元证券，换回黄金资产并带回国，美国的黄金储备大量流失。23货币条件在年底前持续收紧，经济一片萧条。工业产量从7月的最高点下滑12％，于11月跌到谷底，虽然于1915年6月重新回到之前的水平。24经济下滑显然是由战争引发的资本外流造成的，但共和党把经济下滑的原因归咎于削减关税，因为1913年关税法案颁布后很快就出现经济困难。经济表现疲软还对大选产生了影响：1914年中期选举后，民主党在众议院的多数派地位被严重削弱。

和一个世纪前在拿破仑战争中的情况一样，美国在欧洲冲突刚刚爆发时充当了中立的货物承运人。在1914年至1916年间，美国的出口额几乎翻了一番，工业制成品的出口几乎是原来的3倍。总体进口额没有发生变化，但工业制成品的进口大幅下滑。因此，美国商品的贸易顺差从1914年的4.71亿美元飙升至1919年的40亿美元。进口量减少导致国内生产占据了先前进口产品的市场份额。陶西格（1931，第448页）认为，这使相关行业享受的“有效保护超过了任何关税法案所能赋予的保护”。

进出口变化立刻引发了政策担忧，因为美国的进口连续五年下滑，导致这一时期的海关收入锐减了1/3左右。与此同时，美国参战后，联邦支出从1916年的7.42亿美元飙升至1919年的189亿美元。进口关税不足以支撑财政支出这么大的增长幅度，同时总统又拒绝举债填补亏空。面对如此庞大的财政赤字，威尔逊政府建议提高所得税的税率。

虽然1916年《收入法案》（Revenue Act）中也包含重要的贸易政策条款，但它的主要宗旨是弥补政府收入的不足。25这部法案提高了个人所得税和企业所得税的税率，不再将食糖列入免税清单，同时大幅提高了化学制品和染料的进口税率以避免美国生产者受到德国倾销的冲击，并且成立了独立的关税委员会。政治因素是导致威尔逊政府对贸易政策进行这种调整的部分原因。1915年末，鉴于第二年就要举行总统大选，财政部长威廉·麦卡杜（William McAdoo）向总统汇报时称，共和党准备在1916年大选中围绕关税大做文章。有一次麦卡杜对中西部地区进行广泛考察时发现，“制造商和许多商人中出现了一些人为精心培育的情绪，而且已经演变成真正的恐惧。他们担心和平重新降临世界后，欧洲制造商和商人可能会大举进攻美国市场，使他们陷入险境。”26

威尔逊的内阁研究了如何缓解人们对战后可能出现的倾销日益强烈的恐惧情绪，因为这么做才能保护他们之前颁布的关税削减法案。27商务部长威廉·雷德菲尔德（William Redfield）建议出台一部法案，提高所有向美国市场倾销的进口产品关税，但遭到麦卡杜的反对。麦卡杜认为这“相当于打进一个楔子，重新启动了整个关税问题”。28麦卡杜和农业部长大卫·休斯顿提出了另外一个解决方案取代反倾销法，即成立独立的关税委员会。进步党一直支持启用与政治压力绝缘的无党派专家，“使关税问题脱离政治”，提高国会议员获取贸易政策相关信息的平等性。29然而绝大多数民主党人对此持怀疑态度：1909年时他们就反对成立关税委员会，担心委员会里会塞满贸易保护主义者，或者赋予委员会的任务令他们无法接受，例如通过调节关税拉平国内外生产者的生产成本。威尔逊也出于这些原因反对设立这样一个机构。到了1915年年中，总统还发誓要“推翻共和党的胡说八道”，因为后者坚持要求设立独立的委员会。30

不过现在共和党就这个问题不断发起进攻，对政府施加了沉重的压力。休斯顿联系了哈佛大学经济学教授陶西格，请教他对成立关税委员会一事有什么建议。陶西格给他回复了一张便笺，清晰地表达了自己的观点。他认为这种委员会无法预测战后贸易往来对美国产业造成的影响，但仍然会为决策者提供有价值且超越党派之争的信息。国会仅仅依靠公众听证会和私下的游说活动获取事实和分析结果，没有独立的信息来源向他们介绍贸易和国内生产所处的环境，而成立一个委员会可以达到这个目的。31(www.daowen.com)

陶西格的便笺使内阁成员相信，建立一个独立、无党派、以寻求事实为目的且专注于贸易和关税政策的独立委员会有诸多优点。麦卡杜和休斯顿也说服威尔逊相信这样一个机构可以就国内外的贸易状况提供宝贵的信息，特别是在战争严重破坏商业的情况下，而且这还是一个有效的政治举动，既能使共和党的攻击化为乌有，又巩固了进步派对民主党的支持。32威尔逊对这个想法的兴趣日渐浓厚。他告诉民主党同僚，共和党“绝望地抓住关税中的一个问题不松手。现在众议院的任何一方都不能证实有关关税的任何问题……但凡有人站起来说他能够准确地预测战后出现什么动态，应该根据这些动向采取什么贸易政策，他纯粹是在胡说八道”。33

1916年1月，威尔逊宣布他已经改变想法，支持成立一个独立委员会就进口关税对国内产业的影响、应对不公平外来竞争或倾销的方法等问题提供信息。34威尔逊对此给出的理由是：“全球环境已经发生变化。我认为考虑到欧洲战争造成了非同寻常且深远的变化，我们绝对有必要运用有效的调查工具研究所有影响我国对外贸易的问题。”他向国会议员保证，他对关税委员会的想法发生改变，并不表示“对所谓的‘贸易保护问题’的态度发生了变化。这两者之间毫不相干”。他只是相信没有党派偏见的信息有助于政府官员制定未来的贸易政策。确定进口税水平或美国贸易政策的其他特点等政治问题与设立关税委员会的提议之间没有任何关联。国会没有赋予这个机构任何决策权，只是授权委员会开展以事实认定为目标的调查，并协助国会获得相关信息。35

尽管威尔逊的想法已经发生转变，但是国会的民主党领袖仍然反对创建这种机构，因为他们担心这个委员会将威胁到他们立法保护的低关税，还担心这个委员会被贸易保护主义的利益集团腐蚀。不过他们无法否认成立这个实体有助于民主党应对共和党攻击的政治事实。此外，其他群体也加入了这场讨论：美国贸易保护关税联盟（American Protective Tariff League）认为，关税委员会“非常危险且成本高昂”，而美国商会、美国劳工联合会和全国农庄（National Grange）则支持成立该委员会。因此，国会在总统的要求下于1916年《收入法案》中补充了关于关税委员会的条款。

关税委员会共设六位委员。为了保证委员会的无党派地位，规定不得有三名以上的委员属于同一政党（政治代表性方面的要求对委员会的观点不会产生什么影响，因为不少支持高关税的民主党人或许会被共和党选中加入关税委员会，而很多支持低关税的进步派共和党人也可能会被民主党选中加入关税委员会）。威尔逊任命了三名民主党人和三名进步派共和党人担任关税委员会的委员，任期12年。陶西格被任命为委员会的首任主席。关税委员会于1917年4月正式成立，并着手研究战争期间的政府财政状况。在成立之后的头5年里，关税委员会完成了多项行业研究，并就日本的竞争力、自由贸易区、反倾销政策和海关行政管理等问题提交了报告。此外，它对日常行政工作的细节提出建议，如改善关税分类税则等。该委员会早期提交的一份报告还推动政府采纳了无条件最惠国条款（后文将详细讨论这个问题）。

1916年《收入法案》中还有一个条款阻止了外国产品“倾销”美国。该法案规定“以摧毁或破坏美国产业为目的”的商品倾销行为违反了美国的法律。对倾销的解决办法并不是提高关税（这是麦卡杜和休斯顿竭力避免的），而是对相关企业罚款（罚款金额3倍于倾销行为造成的经济损失），而且涉事人员还可能锒铛入狱。换言之，1916年的这部反倾销法案是一部对违法行为处以刑事惩罚的刑法。美国政府很少运用这部法案，因为要证明出口商以限制或抑制竞争为目的的“掠夺意图”，其中的难度非同一般。1916年《收入法案》中还有一个条款引发了很大争议。它为了保护美国生产商免受战后德国竞争带来的冲击，对很多化学制品，如进口染料、药品和合成纤维开征了新的关税。