尽管美国经济在20世纪头10年发生了重大转变，但美国的贸易政策基本保持不变。自1896年开始，共和党连续控制了七届国会，民主党士气低落，保护性关税毫发无损。与此同时，过高的保护性关税饱受攻击，人们认为它为垄断托拉斯的扩张和生活成本高企推波助澜，共和党“老近卫军”被迫一直处于守势。共和党未能在1909年的《佩恩-奥尔德里奇关税法案》里解决这些问题，所以在1910年和1912年的大选中受到相关指责时无力招架。人们普遍认为，民主党与共和党激进派在1910年中期选举中取得的成果表明，人们已经抛弃了共和党建制派。

1912年，威廉·霍华德·塔夫脱再次参加总统选举，谋求连任，并在其竞选政纲中重申了本党对贸易保护的支持。竞选政纲称高关税政策“给我国带来最大收益，充分开发我国资源，使我国的产业多样化，并且保护我国劳动力免受国外廉价劳动力的冲击，从而为我国工薪阶层确立了美国式生活标准。保护性关税已经严丝合缝地融入我国工业生活和农业生活的基本框架，如果以财政收入为唯一目的的关税体系替代保护性关税，那将摧毁很多行业，导致数百万劳动力失去工作”。1

共和党否认关税推高了物价。他们指出关税水平较低的国家也同样出现了消费者价格上涨的现象。不过他们承认“现行部分进口关税过高，应该被下调”，“应该时不时地重新调整关税，以适应日新月异的环境并削减过高的关税，但前提是不伤及美国的任何产业”。为了实现这个目标，就“需要比以往更认真地开展研究，并采纳更为科学的方法”，为此共和党建议设立像关税委员会那样的专家委员会。2

民主党提名新泽西州长、普林斯顿大学前教授兼校长伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）担任本党的总统候选人。威尔逊专门研究政府和政治，一直对关税政策保持着浓厚的兴趣。他生在南部，长在南部，一生都在反对贸易保护，坚定地支持政府开展关税改革。他年轻时就曾去1882年成立的关税委员会作证反对高关税，一年后又组建了纽约自由贸易俱乐部的亚特兰大分部。3威尔逊（1909，第543页）在一篇言辞犀利的文章《虚伪的关税》（The Tariff Make-Believe）中称，关税不过是政客将政府的优惠待遇慷慨地赠予特殊利益集团换取政治支持的方式。他对产业恳求政府给予贸易保护的做法不屑一顾，称“讲述令人唏嘘或时运不济的故事或请求政府再给一次机会是美国式骄傲难以接受的举动，然而人们常常沉溺其中而没有任何羞愧之色”。在他看来，“如果给任何一个具体行业提供机会，使他们在关税的庇佑下站稳脚跟并正常发展起来，而它们仍然无法应对外国竞争（外国竞争确立了效率的标准），那么对本国人民加征税收来支持他们是极不公平的做法”。

威尔逊（1909，第538页）批评《佩恩-奥尔德里奇关税法案》“在细节上错误百出，在原则上错得离谱”。他还攻击了关税法案中的所谓“百搭牌”，说“这些条款的真正含意完全不同于它们表面上看起来的意思。它们的语言表述是为了掩盖其真实含意”。譬如，《佩恩-奥尔德里奇关税法案》将电碳的进口税率从每一英担^[1]征收90美分改变为每百英尺^[2]征收70美分，看起来税率明显降低，但实际上翻了整整一番。威尔逊深刻地谴责国会制定关税法规的程序。国会从来没有问过，“保护体系的哪一部分仍然有利于国家，符合广大人民群众的利益；哪一部分不需要存在；哪一部分纯粹在偏袒某个利益集团，为危险并且败坏道德的特权奠定基础。”相反，他观察到在所有已出台的关税法案里，“众议院和参议院的委员会在起草并提议部分关税税则时，不是在问什么有利于国家，而是在问什么有利于受关税影响的行业……什么税率能保证这些行业赚得盆满钵满？”4

威尔逊坚持认为应该把关税改革和反托拉斯政策列为民主党最重要的议题。虽然民主党反对《佩恩-奥尔德里奇关税法案》，但他们在关税问题上已经名誉扫地，甚至被指责为伪君子，因为一部分民主党人为了自己选区的利益，游说政府提高本选区出产的产品的关税，有时他们要求国会制定的税率甚至超出共和党建议的关税水平。5不过，威尔逊仍然决意迫使本党实现自己之前宣称的目标。因此，民主党的竞选政纲宣布：“依据宪法，除非是为了获取财政收入，否则联邦政府没有权力也没有权利开征关税，而且我们要求关税所得的收入规模仅限于满足政府诚实且勤俭执政的需求，这将成为民主党的根本原则。”这份竞选政纲猛烈攻击共和党主张的高关税是：

导致财富分配不公的主要原因。这一征税体系使富者更富，穷者更穷。在该体系下，美国农民和劳动者首当其冲成为受害者。它提高了农民和劳动者购买生活必需品的成本，却没有保护他们的产品或工资。农民的产品主要销往自由贸易市场，而购买的物品几乎

全部来自受保护的市场。在棉花、羊毛和钢铁等贸易保护程度最高的行业里，劳动者的工资水平低于其他所有行业。我们谴责共和党党在这个问题上虚与委蛇，而且断言美国的工资水平是由竞争条件决定的，而不是由关税决定的。

民主党支持“立即下调现行关税体系中较高的税率和很多抑制进口的税率，坚决主张立即对生活必需品的关税进行实质性削减”。他们还认为，“与托拉斯控制的产业相互竞争的产品，以及海外销售价格低于国内价格的美国制成品都应列入免税清单。”6

如果说共和党参加大选时处于易受攻击的弱势，那么党内分歧则注定他们会以失败告终。由于对塔夫脱的执政表现极度失望，前总统西奥多·罗斯福以激进派公麋党（“Bull Moose”Party）候选人的身份参与了此次大选。激进派在关税问题上态度极为暧昧。他们支持“征收使国内外农民和制造商处于同等竞争条件，并且使劳动者享有较高生活水平的保护性关税”。他们谴责共和党制定并颁布了“不公平的”《佩恩-奥尔德里奇关税法案》，同时又攻击民主党妄图全面破坏贸易保护，认为这“将不可避免地给工商业带来全面灾难”。他们支持设立无党派关税委员会，但并未阐明它的宗旨应该是什么。他们公开表示希望降低关税，但又反对与加拿大签署互惠协定，因为这会伤害部分北部农民的利益。7

在1912年的总统大选中，西奥多·罗斯福从塔夫脱那里瓜分了不少共和党的选票，结果将大选的胜利拱手让给了民主党。这场选举算不上对威尔逊的认可，因为他在普选中只获得44.5％的选票，而塔夫脱和西奥多·罗斯福共同获得53.7％的选票。不过，共和党的分裂使民主党有机会在1894年以来第一次全面掌控政府，威尔逊成为内战爆发以来的第二位民主党总统，甚至是内战爆发以来第一位出身南方的总统。除此以外，国会论资排辈的制度意味着资深的国会议员（即南方民主党人）会占据众议院和参议院的关键领导职位。这些南方民主党人倾向于下调关税，并准备好与威尔逊共进退。

1913年3月，威尔逊在就职演讲中勾勒出一个雄心勃勃的立法计划：这部法案将大幅削减关税，全面推行意义深远的银行业和货币改革，并且推出新的公司监管法规。关税改革被列为重中之重，因为现行政策“使美国未能在全球商业中获得自己应得的部分，违反了征税的公平原则，并且使政府成为私人利益手中的利器”。8他随后马上要求国会召开特别会议，商谈如何削减关税。

与之前各位总统不同的是，威尔逊认为自己是民主党的领袖，有责任监督关税法案通过国会的审议。威尔逊对关税目录的细节表现出极大兴趣，而且与民主党领袖开展了密切的合作，确保国会提出令他满意的法案。他甚至早在就任之前就约见了筹款委员会主席、亚拉巴马州民主党议员奥斯卡·安德伍德（Oscar Underwood），清晰地阐述了自己对法案条款的期望。9威尔逊对安德伍德施压，要求将诸多原材料加入免税清单，并且降低工业品和农产品的关税。10他们清楚地认识到，过去关税改革屡战屡败是因为党内存在分歧，所以努力确保本党在这个问题上实现最大程度的团结。他们做好了充分的准备，与代表不同特殊利益集团的民主党人展开斗争，无论这些利益集团是来自马萨诸塞州的制鞋业、科罗拉多州的甜菜种植业、北卡罗来纳州的纺织业、俄亥俄州的羊毛业，还是路易斯安那州的蔗糖业，他们可能会坚持推行高关税而拒绝妥协。因此，众议院的民主党人在起草法案之前就同意举行一个具有约束力的党团核心会议，承诺大力支持任何以2/3选票获得党团会议认可的法案。

筹款委员会对关税调整的草案举行了公众听证会，但作证支持维持现行关税或提高关税的商界代表却受到冷遇。田纳西州的一位年青民主党议员科德尔·赫尔（Cordell Hull，1948，第72页）后来回忆说：“多少年来，享受高关税特权的受益者第一次发现站在自己面前的是一个不太友好的委员会。这个委员会不允许他们把自己希望实现的税率写进关税法案。这个群体的很多代表出现在委员会时感到非常不安……他们中不少人拜访了我们所有参与起草法案的人。我们会彬彬有礼地接待他们并聆听他们的意见，但之后我们的做法却与他们的主张背道而驰。”

不过委员会的法案也对南部和西部的民主党人做出了让步，对农产品征收关税，维持皮革制品和食糖的保护关税，并对羊毛征收15％的关税。威尔逊在这部法案提交国会之前就介入其中，阻止了一切限制改革的企图。总统威胁说，如果法案没有将食物、糖、皮革和羊毛列入免税清单，那么就会否决该法案。他唯一做出的妥协是允许在三年时间内逐步废除糖税。威尔逊认定削减羊毛和毛织品的关税是一切关税改革的基本要素。11总统的威胁对委员会奏效了，他们按照总统的要求对法案进行了相应调整。

为了表明自己致力于推进关税改革，威尔逊采取了非常规的做法，于1913年4月8日在参众两院联席会议上发表了演讲。自1800年11月约翰·亚当斯出现在类似会议上之后，就没有总统这么做过。联席会议算得上是一次盛会：众议院的会议室里座无虚席，还有大批人聚集在国会山外。威尔逊的发言非常简短，但明确表示自己不会容忍本党重蹈1894年关税改革的覆辙。由于经济环境已经发生翻天覆地的变化，所以威尔逊认为美国迫切需要调整关税：(www.daowen.com)

很久以前我们就已经不再需要“保护”本国产业的保守观念，而是大胆地前进到另一个观点，即这些产业有权利得到政府的直接扶持。在很长一段时间内，长到现在积极投身于公共政策的人几乎已经想不起来在那之前是什么样子了，我们力求在关税税则中使每个制造商群体或生产商群体都能得到心之所想的税率，与全球其他国家相抗衡，以维持一个事实上相当排外的国内市场。无论是有心还是无意，我们已经创造出一系列免于竞争的特权和豁免。在这些特权和豁免背后，企业很容易以各种形式甚至是最原始的形式结合起来并形成垄断，直至一切都脱离正规。在大企业的世界里，没有什么必须经受效率和经济性的考验，相反，所有的一切都通过大企业之间的协调安排发展壮大。

威尔逊坚持认为，现在已经到了改变这种状况的时候：

我们必须废除一切特权和以任何形式体现的人为优势，即使有些事物看起来与此只是形似，也不能幸免。我们要激励本国企业家和生产者时时保持高效、经济性和开创精神，并且掌握绝对的竞争优势。我们要使我国工人和商人享受到的待遇超过其他所有国家。因此，除了对我们不生产或者无法生产的产品以及奢侈品征收关税以外，或者除了以获取财政收入为唯一目的征收关税以外，从今天开始征收关税的目的必须是促进有效竞争，与全球其他国家的聪明才智一较高下，打磨美国自己的智慧。

威尔逊宣称国会的其他所有法案都扣压在他手上，这样就没有什么能够“使我们的精力偏离制定关税法案这一已经相当明确的职责”。12

显然，继续推进法案的重担现在落到了国会的民主党领袖身上。18年来他们首次同时控制着参众两院。几周后，筹款委员会就提出一部法案，用简单的从价税替代复杂的从量税，同时将平均关税从40％下调至30％，税率的平均降幅达到26％。“关税应该用来拉平生产成本”的观念“已被彻底否定，不再是制定关税的指导思想”；相应地，民主党建议开征他们所说的“竞争关税”。13当然，共和党少数派反对“全盘颠覆政府的经济政策”。他们表示过去这些政策帮助工业发展壮大，使农民的生活日益富足。共和党抱怨民主党提出的议案充斥着自由贸易主义，会使美国的工业和工人处于岌岌可危的境地。他们还提醒民主党在大选中只是险胜：“提出这份议案的政党能够上台不是因为绝大多数美国人民大发慈悲，而是因为多数派内部在关税以外的问题上出现分歧。”14

1913年5月，众议院开始就关税草案展开辩论。得克萨斯州民主党议员山姆·雷伯恩（Sam Rayburn）对这场论战奠定了基调：“在共和党的暴政下建立起来的保护性关税体系一直在劫贫济富。人们形象地将保护性关税称‘托拉斯之母’。它从那些囊中最羞涩的人兜里掏出钱，放进钱包最鼓的人兜里。”15具有约束力的党团会议始终坚守原则，以281票对139票的结果推动关税法案通过国会审议。民主党以274票对5票支持法案（5位异见者中的4位来自路易斯安那州，他们主要是因为糖税问题反对这部关税法案）。共和党以127票对5票反对法案，而包括进步党在内的其他党派以7票对2票的结果反对该法案。图7.1展示了众议院投票的地域分布。和之前的关税法案投票情况一模一样，北部共和党人和南部民主党人之间分歧明显，而民主党的支持力量甚至逐渐渗透进俄亥俄州、伊利诺伊州和印第安纳州。

图7.1　1913年8月众议院对《安德伍德关税法》的投票情况

资料来源：Map eourtesy Citrin GIS/Applied Spatial Analysis Lab，Dartmouth College。

随后这部法案被提交参议院，当时参议院仍然以“关税改革墓地”而著称。参议院里代表西部各州的参议员较多，因此很难通过削减原材料和农产品关税的条款。财政委员会一如既往地提出了一份议案，对众议院提交的法案版本补充了676项修正案，其中大多数都上调了关税。威尔逊担心众议院的议案会被参议院拆得四分五裂，所以采取了极其强硬的行动。他前往国会山直面参议院的民主党人，敦促他们坚持党内的统一主张。他拒绝对要求上调羊毛税和糖税的西部民主党人做出妥协，还警告公众，许多“邪恶”的说客已经入侵华盛顿，迫切要求国会提高原材料关税：“我想公众应该认识到说客正在对华盛顿施加巨大的影响，使国会认同对某些关税法条款的修改。”16

总统的声明促使艾奥瓦州的一位共和党进步派建议国会调查特殊利益集团对关税的游说活动。尽管这个动议使民主党猝不及防，但是他们无法反驳，国会自此开始全面调查参议员就关税事宜签署的相关行业合同，以及参议员在受保护行业中的金融控股情况。让几乎所有人瞠目结舌的是，这次调查表明基本上不存在与关税有关的腐败游说活动。此外，几乎没有托拉斯牵涉其中。唯一的例外是联邦制糖公司（Federal Sugar Refining Company）。它切实地支持了威尔逊关于免征糖税的建议，而这是甘蔗和甜菜种植者反对的，因为他们为维持糖税的税率水平投入了大量资金。17这项调查最终得出的结果是：以权谋私或赤裸裸的贪污等过时的手段已经让位于其他方法，即产业界直接通过选民施压来施展自己的政治影响。此外，反对削减关税的核心群体是中小企业，而不是大企业或大型托拉斯，因为这些中小企业面对外国竞争的冲击时最为脆弱。托拉斯及其他大企业在关税问题上基本保持沉默，因为它们完全不关心这个问题。

威尔逊没有像克利夫兰在1894年那样拙劣地羞辱参议院，而是成功地激发了民众对妄图影响法案的特殊利益集团的强烈反抗：愤怒的选民纷纷给本选区的议员写信，要求参议院不得削弱众议院推进关税改革的努力。因此，参议院的民主党人团结一致，在当年9月以54票对37票的党派投票通过了该法案。共和党内只有两位进步派投票支持民主党提出的议案，即威斯康星州的罗伯特·拉福莱特和华盛顿州的迈尔斯·波恩德克斯特（Miles Poindexter）。其他进步派成员仍然与共和党主流派共进退，投票支持继续推行高关税，虽然这一立场让他们感到有些不舒服。18参众两院审议通过协商委员会提交的法案版本后，威尔逊于1913年10月3日签署了这部法案，使之生效。

总统的领导能力与南方民主党人掌控下遵守党纪的国会共同发力，促成了1846年颁布《沃克关税法案》以来幅度最大的进口关税削减法案，而《沃克关税法案》也是南方共和党人的杰作。根据新的税则，应税进口产品的平均税率从40％下调至27％，下调幅度达到1/3左右。这部新关税法案被称作《安德伍德-西蒙斯关税法案》。它将制成品的关税全面削减了25％左右，将大量产品列入免税清单，如羊毛、铁、煤、木材、肉、奶制品、皮靴和皮鞋、木浆和纸张、小麦和农用品，而且还将在三年的时间里逐步废除糖税。免税进口品在全部进口品中的比重从1912年的54％上升至1916年的69％。民主党面对臭名昭著的税则K（即羊毛和毛织品的关税税则）时毫不手软，成功地将原毛列入免税清单（当时羊毛关税约为44％），将羊毛制品的关税削减了1/3，下调至50％。考虑到科罗拉多州、蒙大拿州和俄亥俄州都是最主要的牧羊业州，民主党原本是不可能取得这个政治成就的。新关税法用从价税取代了从量税，并且改变了关税结构，继续对奢侈品征收高关税，但调低了消费品的关税。

这些成果让民主党群情激昂。威尔逊的农业部长大卫·休斯顿（David Houston）大声疾呼：“想想吧——全面下调关税——制造商可没有暗示要下调关税；而且参议院提议的削减幅度超过了众议院提议的水平，参众两院协商委员会的办公室里从来没有发生过这种事！！此外还开征了累进式所得税！！我从来没想到我们能在有生之年看到这么多成就！！”19

正如休斯顿所说，1913年的关税法案还包含了所得税的内容。本书第六章介绍过，参议院对1909年《佩恩-奥尔德里奇关税法案》进行辩论时，通过了宪法修正案，允许开征所得税。该修正案需要得到3/4的国会议员同意才能通过。南部各州迅速认可了该修正案，而纽约州和康涅狄格州的民主党人却反对所得税中的“派系特征”，控诉他们会被个人所得税和公司所得税“洗劫一空”。20然而，关于所得税的政治辩论不像19世纪90年代那么激烈。这是因为很多州都已经推出了自己的所得税，而这个事实为政府批准在全国范围内开征所得税铺平了道路。纽约州的态度尤为关键，而坦慕尼协会（Tammany Hall）的民主党人最终决定支持所得税修正案，这项宪法修正案基本就算大功告成了。国会于1913年2月批准生效第十六条宪法修正案，而当时新关税法案恰好处于国会的审议过程中。211913年关税法案对收入超过4000美元的夫妻和收入超过3000美元的单身人群征收1％的联邦所得税，以此弥补下调关税损失的收入。新关税法案提议开征所得税的部分原因在于国家安全。它担心进口在战争期间会被全面破坏，因此政府需要有可靠的收入来源。

关税体系中这一里程碑式的变革切断了保护性进口关税与政府收入需求之间原本就已经相当脆弱的联系。所得税终结了联邦政府依赖进口关税获得大量收入的局面。在1913财年，海关税收占联邦收入的45％。到了1916财年，这个比重下降到28％，进而在“第一次世界大战”后跌到5％以下。22由于全国性个人所得税和公司所得税的税基远远大于进口，所以开征所得税后，联邦政府能够获得庞大的收入，为未来政府大幅增加支出奠定了基础。