由于美国的制造业出口增长是新兴的发展态势，所以没有影响国会对1897年《丁利关税法案》展开的论战。不过制成品的出口增长一路高歌猛进，使人们开始质疑是否有必要利用较高的保护性关税限制进口，增强国内生产者的实力，帮助美国出口打开外国市场。由此产生了互惠的观点，为贸易政策另辟蹊径。

为互惠运动冲锋陷阵的先锋是声望极高的共和党人詹姆斯·布莱恩。他曾经担任众议院议长，并两次出任国务卿。布莱恩曾经对贸易保护主义热情高涨，但后来渐渐热衷于通过互惠协定促进出口，特别是与拉美国家之间促成这种协定。布莱恩主张削减热带商品的关税（这些商品不对国内生产者构成竞争），而作为交换，其他国家将下调对美国制成品和农产品的进口关税。他认为这种方法具有多重好处。首先，互惠协定能够扩大制成品出口，又不会将本国产业置于外国竞争中，从而巩固了经济。其次，互惠通过削减部分进口关税平息了民主党对高关税的攻击，巩固了国内对保护性关税的政治支持。布莱恩担心如果贸易保护的倡导者不采取行动克制这个体系的力度，那么一旦民主党重新大权在握，就会彻底摧毁贸易保护体系。“制定互惠法规……是为了保障贸易保护，”他认为，“互惠受到挫败，自由贸易就有机可乘。”63再次，互惠协议会巩固美国与拉美地区的关系，有利于美国在该地区的外交利益。布莱恩的大力倡导使互惠概念在共和党少数派中站稳了脚跟，但共和党建制派对他的观点始终心存疑虑，他们不希望与现行政策有半点偏离。

布莱恩首次倡导互惠是在1881年，当时他担任加菲尔德政府的国务卿。他观察到拉美国家将本国的原材料卖给美国，但绝大多数制成品是从欧洲购买的，他由此发现了新的机遇，即美国为来自拉美国家的进口产品提供关税减让，然后取代欧洲成为拉美国家最主要的制成品供应国。布莱恩希望加强地区贸易合作，不过他在任时间太短，没能在这方面取得太多成果。

布莱恩在哈里森政府再次担任国务卿后，从1890年开始继续推动美国加强与拉美国家的联系。他说服总统相信即将颁布的《麦金莱关税法案》应该加入互惠条款。他认为这种条款赋予行政部门与其他国家磋商贸易协定的权力，使后者降低美国出口进入外国市场时遇到的障碍，以换取这些国家的非竞争产品进入美国时，美国为它们提供关税减让。布莱恩坚决认为关税法案不应该将食糖放入免税清单，因为它是非常有价值的筹码。它的关税削减可以放在互惠协定里完成。“人们控诉贸易保护政策对我们最大的伤害是，它带来的利益几乎全部进了制造商和资本家的口袋，与农民没有半点关系，”布莱恩强调，“现在有一个使农民也可从中受益的机会，而且不可否认的是，他们会成为主要受益者且获益颇丰。共和党把持的国会现在有一个机会为美国农民打开拥有4000万消费者的市场，”不过“整部法案（《麦金莱关税法案》）里没有一节或一条为其他国家的一蒲式耳小麦或一桶猪肉打开市场”。64

布莱恩未能说服筹款委员会相信自己的建议有哪些优点。绝大多数共和党人仍然过于依恋现行政策，而且唯恐失去国会拥有的宪法权力，不愿意授权行政部门与其他国家协商削减关税。不过，哈里森总统支持布莱恩，并且向国会提交了一份关于泛美会议的报告，这一会议表达了与美国加强商业联系的强烈意愿。65哈里森总统强调，在已经进入美国的来自拉美国家的进口产品中，几乎有90％免交关税，因此很难再对其他国家提供关税减让，换取它们降低出口壁垒的举措。如果国会决定不为拉美国家的应税进口产品提供关税减让，哈里森总统建议对没有为美国产品提供公平市场准入的国家征收惩罚性关税。

参议院财政委员会采纳了他的建议。尽管它仍将咖啡、茶叶、兽皮、糖和糖浆列入免税清单，但对众议院提交的法案版本进行了修正，允许总统在某些国家对美国出口征收“不平等或不合理”的关税时，暂停该国产品进入美国时享受的进口免税待遇。协商委员会接受了这一条款。由此来看，国会采纳的是惩罚性互惠，即美国没有对其他国家提供关税减让，而是要求其他国家为美国出口提供优惠待遇，否则就威胁对它们的进口施以处罚并征收报复性关税。

布莱恩依据这一条款，在国务院助手约翰·福斯特（John W.Foster）的帮助下与中美洲和南美洲国家进行了磋商，以确保美国产品能以更优惠的条件进入这些地区。如果它们不与美国合作，那么可能面对的风险是它们出口到美国的糖和其他商品会被征收更高的关税。在1891年至1892年间，布莱恩签署了十份互惠协定。除了两份协定以外，其他协定的签署方都是西半球国家。譬如，巴西取消了对美国小麦、面粉、猪肉和农用设备的关税，还调低了其他美国产品的进口税率，这样巴西出口到美国的兽皮、糖和咖啡就可以继续免税进入美国。哥伦比亚、委内瑞拉和海地等三国未能做出让美国满意的回应，因此被征收了惩罚性关税，尽管阿根廷和墨西哥不愿意签署此类协定，但美国没有对它们征收惩罚性关税。美国关税委员会（US Tariff Commission，1919，第28页）后来总结，《麦金莱关税法案》中的这一条款“无论是作为报复手段，还是确保美国享受优惠关税的手段，都适度有效”。

与此同时，民主党认为对于那些与本国生产者形成竞争的商品，互惠条款没有对它们的保护性关税进行任何调整，所以坚决抵制这一条款。他们坚信这一条款只是对一个需要全面改革的关税体系进行了微调。佐治亚州的查尔斯·克里斯普称：“即使再多欺骗、再多狡辩和再多理论也不能阻止他们真正了解这个贸易保护体系是什么。这个体系的效果是把一个阶级的利益分给其他阶级，把广大人民群众的利益分给某一个阶级。”66民主党在1892年大选的竞选政纲中谴责“这种虚情假意的互惠”通过维持保护性关税“玩弄了人民扩大外国市场和实现更自由地交换商品的愿望”。67因此，民主党在1892年的总统大选中获胜，终结了共和党的互惠贸易实验。1894年的《威尔逊-戈尔曼关税法案》重新对食糖开征统一关税，布莱恩的互惠贸易计划就此告终。美国政策反复无常，使拉美国家大为震怒。他们强烈抱怨美国废除互惠协定，因此对美国进口征收更高的关税予以报复。

然而，互惠贸易的主张并没有消失。1893年至1896年的经济衰退催生了一个错误的观点，即美国的经济困难是由“生产过剩”引发的，因此出口是处理过剩产量的唯一方法。人们希望美国能够通过出口摆脱经济萧条，这改变了国内辩论的重心，从利用高关税抑制进口转向扩大出口的海外市场。1895年后制成品出口迅速扩张，表明外国消费者有潜力成为美国产品重要的需求来源，只要生产者能够进入这些外国市场。

在19世纪90年代，其他国家对美国出口的歧视也愈发露骨，使人们担心美国产品是否在国外市场上受到公正的待遇。在这10年里，德国签署了多份包括关税减让内容的双边贸易协定，但美国均不是其缔约国。1892年，法国推出梅里纳关税（Meline tariff），制定了包括最高和最低两种税率的双层进口关税税则；由于美国和法国未签署互惠贸易协定，所以美国产品需按最高关税征税。大英帝国的附属国也开始互相给予优惠待遇。譬如，1897年加拿大为英国产品提供25％的关税优惠。3年后，关税优惠幅度上升到33％。美国周边的广阔市场对美国产品的区别待遇阻碍了美国的出口增长。总体看，殖民地构成的贸易网络不断扩张，而且在19世纪末变得愈发排外。殖民国家之间为了争夺非洲和亚洲的殖民地控制权争斗不断，意味着欧洲国家可以在全球部分地区占据主导地位，确保本国产品获得稳定的出口市场，或者说能够以优惠的条件获取原材料，这同样令美国感到头疼。

以上问题使美国官员越来越担忧如何确保本国平等地进入各国市场。譬如，1899年国务卿海约翰（John Hay）向多国递交了关于中国的门户开放照会，其时中国已被欧洲列强划分为不同势力范围。海约翰希望欧洲各国承诺尊重中国的领土完整，并确保“中国境内的所有外贸享有平等待遇以及由此产生的利益”。尽管美国已经与夏威夷签署了自己的优惠贸易协定（并在美西战争后迅速与古巴和菲律宾签署了优惠贸易协定），但是美国希望确保所有国家“在这些地域的通商和航行都应享受平等待遇”。68“门户开放”照会重申了美国希望将平等待遇作为贸易政策根本指导原则的意愿，不过美国自身并没有采取具体行动。

很多人深信美国要与这些四处蔓延的排外政策抗争的唯一办法是采纳某种形式的互惠贸易，并且用更积极的态度与其他国家开展贸易协定的磋商。然而，互惠贸易在1896年的大选中被边缘化了。民主党放弃了布莱恩在1894年《威尔逊-戈尔曼关税法案》中加入的互惠条款，在竞选政纲中对它只字不提。共和党的竞选纲领攻击取消互惠贸易的行为是“国民灾难”。他们认为“贸易保护和互惠是美国政策的孪生措施，而且往往并肩出现”。69此外，即将上任的民主党总统麦金莱转而支持互惠理念。1890年，麦金莱担任筹款委员会主席时对这个主张极其冷淡，不过布莱恩逐渐说服他认同了这个主张的优点。到了1895年，麦金莱同意只要不放弃为国内产业提供贸易保护的做法，就会拥护这个主张。正如他所说，“我们希望达成的互惠贸易能给我国剩余产品打开外国市场，相应地对那些我们不生产的外来产品开放本国市场。”70(www.daowen.com)

1897年《丁利关税法案》再次尝试推行互惠贸易。对于为美国商品提供“互惠和平等关税减让”的国家，该法案第三章赋予了总统对指定清单上的商品削减有限幅度关税的权力，这些商品包括粗酒石、酒、白兰地、香槟和油漆等。这一章还再次引入《麦金莱关税法案》中的惩罚性关税条款，赋予总统酌情决定权，即对于任何被美国认定为“在互惠方面采用不平等、不合理”的贸易政策的国家，总统有权取消对其咖啡、茶叶和香草豆的进口免税待遇。此外，该法案第四章首次赋予总统削减进口关税的权力：对于平等地给予美国关税减让待遇的国家，总统可以对有限数量的产品（即“这些国家出产……而美国没有的天然产品”）下调关税（关税削减措施的效力不超过两年，削减幅度不超过20％，且相关协定的有效期不超过5年）。尽管除了总统现有的缔约权以外，这一章并没有赋予总统任何实质性的权力，但国会主动要求与其他国家磋商贸易协定，标志着它们与过去的政策决裂，同时意味着它乐于接受这些协定。不过法案中列出的诸多条件表明，它也谨慎地为这类要求设置了很多限制。

1897年10月，麦金莱总统任命前国会议员兼资深外交官约翰·卡森（John Kasson）率领国务院特设的一个互惠贸易部门，专门负责互惠协定谈判。71美国依据《丁利关税法案》第三章与德国、法国、意大利、葡萄牙和瑞士签署了（它们所说的）“粗酒石协定”。譬如，德国取消了对美国肉类出口的限制，并对绝大多数美国产品征收协定关税。卡森依据《丁利关税法案》第四章赋予的更广泛的权力，与11个国家签署了互惠协定。这些国家主要是中美洲小国，但也包括法国和阿根廷。1899年12月，总统将大多数已经完成谈判的协定提交参议院审批。

尽管卡森签署的协定只涉及少数商品，但遭到了强烈反对。绵羊养殖者激烈反对与阿根廷签署的协定，因为该协定将阿根廷羊毛的进口关税削减了20％。与法国签署的互惠协定使绝大多数美国出口产品按照法国的最低税率表交税，而不是按照最高税率表交税，而美国需将126种法国进口产品的关税下调5％至20％不等。不过其中关于削减法国内衣关税的建议在针织业引发了轩然大波，最终破坏了整个协定。虽然这些协定改善了海外市场的准入条件，但从中获益的出口利益集团并未介入这场政治纷争，因为这与它们并没有太多经济利害关系。72

因此，卡森签署的很多协定在参议院的外交关系委员会（Foreign Relations Committee）都无疾而终。委员会从来没有对它们进行过投票。麦金莱总统在1900年12月发表的年度国情咨文中敦促国会通过这些协定，称：“显然互惠政策是建立在国际平等的原则上，而且已经屡次得到美国人民的认同，因此无论参议院还是众议院都应该毫不犹豫地使它们充分发挥作用。”然而，总统并没有强迫国会立即做出决定，因为他担心这会在总统大选前导致党内分裂。73他再次当选后才利用1901年3月的就职演讲再次向国会施压，敦促他们批准这些互惠协定。由于国内生产的“增长幅度前所未有”，美国必须开拓外国市场，作为本国产品的销售渠道。因此，总统称，“应该开明审慎地建立并推进与其他国家的互惠贸易安排”。74

不过共和党的国会领袖已经习惯了国内的政治反对，所以不愿推进互惠协定。因此，正如表6.4所示，各类互惠协定在整个19世纪都未能获得国会的支持。事实上，这些零零散散的协定只影响美国与少数国家的小规模贸易，所以对两党都没什么吸引力。共和党不想清除对各个行业的中小企业提供保护的贸易壁垒，民主党也认为它们提议的关税削减方案是个骗局而不予理睬，因为这些协定只涉及在美国国内没有竞争对手的热带商品，而没有解决棉花、羊毛和钢铁制品等核心保护性关税的问题。国务卿（海约翰）对卡森哀叹说，“如果不是因为参议院，我们能做多少好事”，因为美国历史上从来没有“这样一个孕育着如此多机遇的时期”。75参议院的不作为和麦金莱不冷不热的支持让卡森心灰意冷。他于1901年3月辞职。

表6.4　1840—1911年各互惠协定的命运

资料来源：根据美国关税委员会（US Tariff Commission）1919年的数据整理而来。

此时美国出口全面开花，麦金莱总统已经决定加大对互惠主张的支持力度。1901年9月5日，他在水牛城的泛美博览会（Pan America Exposition）上发表演讲时宣称，经济“孤立不再成为事实，也不再可取”。他强调，“我们的生产能力已经取得了长足的发展。我们的产量成倍增长，这些都要求我们刻不容缓地立即关注如何开拓更多市场……我们绝不能在虚幻的安全感中安心休憩，我们不可能永远维持生产多少就卖出多少，同时不需要买进任何东西，或者只是购买少量外国产品的状态。”相反，政策制定者必须以制造业出口在过去10年增长惊人的事实为基础，开始为美国产品培育国外市场。正如这位总统所说：

互惠是我国工业在现行根深蒂固的国内政策下突飞猛进地发展后自然而然得到的产物……排他主义盛行的年代已经成为过去时。如何促进我国商贸扩张是亟待解决的问题。贸易战有百害而无一利。善意的政策和友好的贸易关系会避免他国采取报复行为。互惠协定与时代精神并行不悖，而报复措施则逆时代潮流而动。如果我国有可能不再需要通过某些关税获得税收或者鼓励和保护本国产业，那为什么不放弃它们，拓展并推进我们的海外市场？76

简而言之，麦金莱建议从根本上调整美国的贸易政策。当然，他能否取得成功取决于是否有政治勇气与国会里坚决反对此举的共和党人一较高下。麦金莱到底能不能取得成功，我们已经永远不得而知了，因为就在发表水牛城演讲的第二天，他遭到刺客枪击，并且很快不治身亡。然而，麦金莱不太可能使互惠成为美国贸易政策的奠基石。从他的继任者遇到的困难判断，即使总统下定决心采取互惠政策，也未必能说服保守的共和党国会领袖偏离现行政策。