共和党在1888年选举人团选举中的胜利使它在6年后首次重新全面掌控政府。在1889年和1890年，共和党先后同意华盛顿、爱达荷、蒙大拿、怀俄明、北达科他和南达科他这六个西部州加入联邦，进一步巩固自己的权力。和他们在内战时的做法一样，共和党只接纳支持本党的地区加入联邦，拒绝吸收人口更多但赞同民主党主张的地区，如亚利桑那和新墨西哥。91参议院里增加了12名共和党参议员，进一步削弱民主党在国会的势力，但对众议院的力量均衡没有产生显著影响。

不过，允许这些州加入联邦也为共和党制造出一些麻烦。它们的加入使政治力量的地理分布向西移动，并加剧了党内西部原材料生产商和东部制成品生产商之间业已存在的紧张局面。除此以外，关税政策与导致不同群体关系紧张的货币政策交织在一起，甚至被它压住了风头。自1873年加入金本位后，美国多年来一直处于通货紧缩之中。中西部的农场主利益集团和西部的矿业利益集团迫切要求铸造银币。农业平民主义者深信联邦购买白银并铸造银币会提高农产品价格，而后终结通货紧缩，而通货紧缩增加了农场主偿还农场抵押贷款及其他债务的成本。因此，农场主希望推高物价减少自己的债务，而采矿业集中的州则希望其矿产价格上涨。用白银铸币可以同时满足这两个目标，将农业区和产矿区团结到一起，但会使他们与东部共和党人分道扬镳，后者反对采用复本位货币制度，并且倾向于严格遵守金本位。

本杰明·哈里森总统在大选中胜出后呼吁新一届共和党国会修正关税税则，以确保“本国产业获得公正合理的贸易保护”。1889年12月，他向国会发表国情咨文时称：“筹备新海关税则的工作极其微妙，因为它直接影响我国商业，而且由于人们对关税法律应该倡导的目标意见不一，所以这份工作面临着重重困难……法律不公的问题需要解决，但我们应该坚持贸易保护原则，并且将它公平地应用于我们的农场和商店提供的产品。”92

这份国情咨文开启了饱受争议的第五十一届国会。其领导人是众议院议长、缅因州共和党议员托马斯·里德。这一届国会广泛讨论了各种颇具争议的议题，从关税、托拉斯到退伍军人养老金和采购白银等，不一而足。然而，共和党要想在参议院推进自己的政策议程，就需要与西部携手合作。这意味着白银法案必须被纳入一揽子立法中。内华达州参议员威廉·斯图尔特（William Stewart）开诚布公地表示：“除非通过购银法案，否则本次会期内不可能出台关税法案。”93另外一位内华达州共和党人在1889年的美国白银大会（National Silver Convention）上发言时如此描述了本地区的观点：

贸易保护不是一个高尚的道德原则。我们不能期望秉承这一原则的人会牺牲自己的个人利益。它是一个联盟，这个联盟实现的结果应该是中性的，迄今为止盛产小麦和白银的州还没有拿到自己应得的利益。整个内华达州没有一个纺锤，也没有一架织布机。它绵延数百里的大草原上没有一座熔炉点火开工。当马萨诸塞州的共和党和民主党都公开宣称自己对西北部伟大的出口产业怀有敌意时，他们怎么能期望西北部的人民继续投票支持高昂的保护性关税，让新英格兰的工厂继续发展壮大……你知道，自由铸币不仅使白银恢复原来的价值，而且……会使小麦、棉花和农作物的现价提升35％，提高劳动者的工资水平，并增加他们的就业机会。94

如果东部的利益集团希望立法提高关税，那么他们必须与西部的白银利益集团达成妥协。俄亥俄州的约翰·谢尔曼曾在1890年通过一系列精心操作，使购银法案和反托拉斯法案顺利通过国会审议。他是共和党内努力推动新关税法案顺利过审的主要立法者。从本质上来说，东部共和党投票赞成购银法案，是为了交换西部共和党对关税法案的赞同票。1890年通过的《谢尔曼购银法案》（Sherman Silver Purchase Act）要求政府每个月用纸币购买450万盎司白银，使银价向金价看齐。

与此同时，共和党迅速推进新关税法案的起草过程。共和党曾经指责民主党秘密起草了《米尔斯法案》，所以它执掌筹款委员会后决定就修正关税的问题举行公开听证。数十位行业代表出席该听证会，提供了1400页证词。当然，这个听证会主要是一次公关演练。利益相关方会就这个问题发言，而提供证词的人几乎一边倒地支持提高关税，不过和以往一样，真正的法案起草工作由共和党多数派开会秘密完成。

1890年4月，筹款委员会主席威廉·麦金莱提交了一部法案，建议大幅提高保护产品的关税水平。“我们丝毫不掩饰这部法案的目标，我们希望国民和所有人都认识到这一点，”麦金莱强调，“这部法案旨在促进我国的生产，提高生产性企业的多元化程度，拓展生产领域并提高对美国工人的需求。什么样的美国人会反对这些合理且充满爱国热忱的目标？”95密歇根州共和党议员朱利叶斯·巴罗斯（Julius Burrows）不无骄傲地说，这部法案“从说明法案制定经过的条款到最后一段，写的全是如何推行贸易保护”。96该法案建议将应税进口产品的平均关税税率从41％左右提升至52％，上调了绝大多数原材料（如羊毛）和制成品（如金属）的税率，唯一例外的是进口食糖（后文将讨论他们这么做的原因）。这部法案既为了降低关税收入，也是“为了使本国制造厂扩大规模，遏制那些可以在国内制造且利润可观的产品的国外供给……我们从未如此担忧消费品的价格，因为我们原本可以鼓励国内制造体系发展壮大，使国内制造商获得公平的报酬，使美国劳动者拿到合理的工资”。97

《麦金莱关税法案》展示出四个新颖的特点：为农产品制定了全面的关税税则；将食糖加入免税清单，并辅之以对本国食糖制造商的补贴；对进口马口铁开征新的关税，希望借此在国内打造出全新的马口铁产业；在法案中加入了有关互惠协定的条款（第六章将深入探讨这个问题）。

首先，尽管小麦、棉花和大麦等大宗商品的进口微不足道，但共和党仍然开始对农产品征税，力争将中西部农业州拉入贸易保护主义阵营。美国是这些产品的主要净出口国，所以对它们征收进口税更多的是做出具有象征意义的姿态，使农业和工业表面上看起来享有关税平等，并使人们认为这样可以平衡东部和西部的利益。这些关税对于从加拿大进口的大麦、鸡蛋、肉、土豆和黄油产生了些许抑制作用，使部分农民从中受益，主要是明尼苏达州和北达科他等美加边境附近的农民，但这些农作物的大多数生产者受关税的影响。

其次，《麦金莱关税法案》将食糖列入免税清单以大幅降低财政盈余。单是糖税带来的收入就在美国所有关税收入中占到近1/4。对食糖免征关税的举动损害了属于民主党势力范围的路易斯安那州甘蔗种植者的利益，但有利于东北部的炼糖业。为了进一步减少财政盈余，抵消西部甜菜种植者因此受到的损失，政府按每镑甜菜两美分的标准为国内种植者发放奖励金，补贴的力度与之前食糖的关税税率基本相当。糖税创造了5500万美元政府收入，而糖业补贴需要增加700万美元的政府支出，因此，调整糖业关税政策后，政府预算的变动幅度超过了6000万美元。麦金莱宣称：“我们就此使人们享受到免税的廉价糖，同时在我国生产者投入资本的情况下，使他们享受到绝对且全面的保护，帮助他们抵御其他国家廉价劳动力生产的廉价糖带来的冲击。”98(www.daowen.com)

再次，《麦金莱关税法案》调高了进口马口铁的关税，马口铁是一种表层涂锡的铁制或钢制薄板，用于制造储存食物的罐子、存放和运输石油的油桶、屋顶材料以及各种家用器具。当时美国国内还无法生产马口铁，完全依赖英国进口。麦金莱代表东俄亥俄州一个地区的利益。这个地区具备培育马口铁生产能力的潜力。麦金莱将上调马口铁关税的条款写进法案，使外国进口的马口铁贵得离谱，以此培育国内的马口铁制造业。然而，标准石油公司（Standard Oil Company）、食品罐头生产企业和屋顶材料产业等国内的马口铁消费者都在广泛使用马口铁。它们组织严密，坚决反对提升这项关税，就连共和党也难以找到足够的政治力量支持提高马口铁的进口税。众议院以一票之差通过了提高马口铁进口税的议案。民主党对这一举动的看法相当悲观，称它“使利润可观的现有行业沦为一厢情愿的投机性冒险行为的猎物，用全新独特的方式颠覆了联邦的课税权”。99（本章下一节将讨论为什么马口铁属于幼稚产业，这项关税政策是否收到了成效。）

1890年5月，麦金莱在众议院强有力地表达了对贸易保护的支持，引发了一场大论战。共和党多数派及众议院议长里德规定会场辩论仅限于法案中的内容，且不补充任何修正案，希望以此确保辩论结果不会出乎意料。众议院以164票对142票的党派性投票迅速通过了该法案，其中共和党以163票对2票的结果支持法案，民主党以140票对1票的结果反对该法案。100图5.1展示了众议院的投票情况。同内战前一样，虽然中西部以北的地区也坚定地站在共和党的阵营，但南北两派的对立泾渭分明。

图5.1　1890年5月21日众议院对《麦金莱关税法案》的投票情况

资料来源：该地图由达特茅斯学院的应用空间分析实验室（Citrin GIS/Applied Spatial Analysis Lab）提供。

随后该法案被提交参议院。财政委员会主席、罗得岛州共和党议员纳尔逊·奥尔德里奇召开会议启动审议过程。6月中旬，财政委员会将该法案提交参议院，但由于西部共和党和民主党要求实现白银铸币，所以导致这一法案被搁置。也正是在这个时候，约翰·谢尔曼与西部的白银利益集团达成妥协，满足了他们的要求，即推出《谢尔曼购银法案》，关税法案的审议得以继续推进。

在7月和9月，参议院对许多具体产品举行了唱名投票，为众议院提交的议案补充了496项修正案。上调马口铁的税率是争议最大的条款之一，广泛使用马口铁的行业，如大量购买马口铁制油桶的标准石油公司和大量购买马口铁制罐子的食品加工商等，认为这将提高自身的成本，所以坚决抵制新税率。为了避免他们担心关税不仅使马口铁消费大户背上沉重的负担，又没有促进国内生产，威斯康星州共和党议员威廉·斯普纳（William Spooner）引入了一条非同寻常的条款，根据该条款，如果国内的马口铁产量没有在6年内达到进口总量的1/3，就将终止对马口铁征收关税。这是国会唯一一次以国内产业的表现为条件实施关税保护措施。

1890年9月，参议院经过漫长的辩论后，终于以40票对29票这一清晰展现党派立场的投票结果通过该法案。参众两院协商委员会奋战10天，仔细核查了关税税则中的4000项关税，并接受了参议院提出的496项修正案中的272项。“我已经在这个关税协商委员会里奋战一个多星期了，”谢尔曼叹气道，“我相信我一定活不到下届协商委员会召开的时候。”麦金莱对最终结果并不十分满意，特别是参议院削减了金属的部分税率：“我对部分修改不太满意，不过你知道没有时间明确提出我们的要求了。我不太清楚最后法案会是什么样。”101参众两院审议通过协商委员会提交的法案版本后，本杰明·哈里森总统于1890年10月1日签署法案使其生效。

《麦金莱关税法案》是内战后首部全面修正关税税则的重大法案。当然，修正关税法案的目的并不是为了削减关税。事实上，它将应税进口产品的平均关税提高了4个百分点。它免去食糖的关税，使联邦预算盈余大幅减少，这正是共和党为了避免保护性关税遭到大幅削减而采取的策略之一。共和党还采用了其他降低预算盈余的方法，如推出《残疾人及家属养老金法案》（Disability and Dependent Pension Act），扩大养老福利的领取范围，将非战斗人员及其子女也涵盖在内。这部法案推出时内战已经结束25年。它使美国政府在1889年至1893年的军队养老支出翻了一番。因此，第五十一届国会因为慷慨无度地将政府资金用于退伍军人救济、购买白银和产糖奖励金而成为众所周知的“十亿美元国会”。如果说在19世纪80年代，政府的财政盈余造成了隐患，那么共和党已经解决了这个问题。1893年严重的经济低迷横扫美国，将联邦预算拖入高额赤字，财政盈余迅速消失得无影无踪。

共和党已经做出自己的选择，一旦民意像1888年总统大选那样，支持削减关税和上调关税的民众不相上下，那就提高关税。如果选举人团曾经在1888年对克利夫兰提议的削减关税方案惴惴不安，那么当时它不一定会赞同大幅上调税率。部分共和党人担心公众对自己的主张反响不佳。缅因州共和党议员詹姆斯·布莱恩警告，大幅上调关税“始终都不是明智之举……这种贸易保护主义举动只会注定共和党迅速式微”。102就连麦金莱看起来也在与以自己名字命名的法案保持一定距离。当人们问起他为何赞同众议院的议案，设置如此高的税率时，他回答：“这么做是为了世界上最充足的理由——让我的法案通过国会审议。我的想法是让国会通过这部法案，随后再推行必要的关税削减。我明白有些关税过高，但如果不这么做就无法让我的法案通过国会……从来没有一部关税法案在设计过程中不做出大量妥协。”103

这部法案还对国际社会产生了影响，使大英帝国感到紧张不安。法案将加拿大的农产品拒之门外，并且限制英国羊毛制品进口，结果殃及对澳大利亚羊毛的需求。其时美国已经成为全球最大经济体。它的一举一动都在影响全世界。《麦金莱关税法案》导致英国及其自治领内的贸易保护情绪兴起，因此人们呼吁在大英帝国的版图内建立一个相互采用优惠关税的贸易集团。尽管部分美国人认为，对加拿大的产品征收高关税会“使其陷入穷途末路而被美国兼并”，迫使加拿大加入美国，但事实上，这反而推动加拿大加强了与英国的联系。104国会议员并不理解美国已经成为全球经济大国，它的贸易政策对其他国家的影响在逐日加深。