内战结束25年后，国会仍然没有对战时采用的关税目录进行重大调整。事实上，由于战后出现通货紧缩并一直持续到19世纪90年代中期，所以关税水平反而在缓慢上升。应税进口品的平均税率从1873年的38％攀升至80年代末的47％，部分原因就在于物价在缓慢但持续下滑。68

此外，尽管政府削减了很多国内税，并且提升了用于退伍军人的支出，但财政盈余的比例仍然迅速膨胀到前所未有的水平。在19世纪80年代，联邦政府每收入1.4美元支出就为1美元。以1888财年为例，联邦政府的预算盈余达到1.11亿美元，当年的支出为2.68亿美元（支出中包括偿付债务的费用和为偿债基金拨付的资金）。1887年，可赎回债券已经全部偿清，政府不得不在公开市场上以超出市场价值高达29％的溢价购买不可赎回债券。在1888年至1890年间，财政部因为这种溢价向债券持有人支付了4500万美元。69让民主党感到惊恐的是，消费者、劳动者和农民支付的进口关税及国内税不仅资助退伍军人及其家属获得丰厚的退休金，而且使富有的纽约投资者不劳而获大笔横财。

巨额财政盈余被视为美国在19世纪80年代面对的重大经济问题。有人预测，如果这种状况持续下去，就会偿清国家债务，使财政部的资产迅速积累，从而吸走金融体系的流动性，瓦解国家经济。美国甚至一度出现了全国1/3的流通货币静静地躺在财政部保险库里的情况。预算盈余推动了倡导削减国内税收和关税的群体向政府施压以实现自己的主张。

民主党和共和党都认可了降低政府税收的目标，不过对于实现目标的途径则意见相左。民主党仍然坚称下调关税会降低关税收入，同时使消费者购买商品时获得理应享受的减税。共和党反击称削减关税只会鼓励进口增长，反而提高了关税收入。与此相反，共和党支持上调关税，把进口从美国市场挤出去，从而降低政府获得的关税收入。事实上，我们无法明确地判断以上哪种立场是正确的，因为调整关税税率对税收造成的影响取决于进口需求的弹性。如果进口需求弹性较大，那么上调关税会使关税收入减少；如果进口需求弹性较小，那么上调关税会使关税收入增加。欧文（1998b）估算后得出的结果是：在这一时期，使财政收入最大化的平均关税税率超过60％，意味着民主党的立场是正确的，即削减关税会使关税收入减少。

1882年，民主党在国会选举中再次掌控众议院，随后他们就摆开阵势，准备利用日益强烈的主张削减关税的公众情绪大做文章。虽然他们没有一统政府，但民主党准备通过一部关税削减法案，迫使共和党在参议院迎战并批准该法案，为民主党赢得一些政绩。1884年3月，众议院筹款委员会主席、伊利诺伊州民主党议员威廉·莫里森提出一部法案，建议将所有关税一律下调20％（酒精和丝绸的关税除外），并且将部分原材料加入免税清单。根据他的建议，削减关税是“免除人民承担部分不必要税种的手段，是让消费者享有公正公平的手段，并且有利于工业全面繁荣”。70尽管众议院的民主党人达到近80人的多数席位，但由于内部分歧破坏了党内团结，所以未能通过该法案，宾夕法尼亚州的塞缪尔·兰德尔率领一群北方民主党人反对这部法案。他们代表工业选区，坚定地反对关税高墙上出现任何裂缝。让民主党领袖感到沮丧的是，兰德尔成功地聚集起40名民主党人（他们主要来自东北部），以159票对155票的投票结果删除了法案中的授权条款。

在1884年总统选举中，民主党攻击共和党未能按照关税委员会提议的路线改革关税体系。他们在自己的竞选政纲中“承诺本着对所有利益群体公平公正的态度调整关税”，并且“谴责滥用现行关税体系的行为”，“它们使很多人陷入贫困而少数人从中渔利”。然而，民主党承认“必要的关税削减将会而且必将剥夺美国劳动者与外国劳动者相互竞争并胜出的能力，而且关税的下调幅度要足以覆盖国内工资普遍上升推高了的生产成本”，结果这种说法削弱了他们的立场。71共和党对此的回应是发誓清除关税中的不平等，并降低预算结余，而“不通过横向削减关税这种无差别的糟糕方法达到这个目的，而是采取其他方法，在不伤害劳动者或本国重大生产利益的情况下减轻纳税人的负担”。他们坚称，在共和党执政期间，“不应‘以获得财政收入为唯一目的’向外国进口征收关税，而是……为我们的各类工业提供保障，并保护劳动者的权利和工资”。72

1884年的大选诞生了美国内战结束以来的第一位民主党总统格罗弗·克利夫兰。民主党仍然掌控着众议院，但是未能拿下参议院，因此无法使政府处于其统一的掌控之下，推行关税改革的机会注定会被扼杀。克利夫兰就职时对关税问题的了解并不多。大选刚刚结束时，这位候任总统就向自己的一位支持者提出关税问题：

（他问我）他进入白宫时应该先处理哪些重大问题。我对他说，我认为应该从关税入手。我永远不能忘记随后发生了什么。总统身体前倾，把双手放在面前的桌子上，然后把自己的脸埋到手里。两三分钟后，他挺直身体，直言不讳地告诉我：“这么说很难为情，但事实上我对关税一无所知……现在你能告诉我从哪儿开始了解这个问题吗？”73

起初克利夫兰政府没有提出任何关税调整方案，而是集中精力推行行政和公务员体系改革，清除养老金体系里的腐败行为。74尽管他的财政部长批评关税税则“一团混乱，不成体系”，但克利夫兰总统第一次向国会发表年度国情咨文时，在这个问题上的表态非常谨慎：

我们要提出的议案是降低政府收入、民众间接的支出和海关税收。其中不涉及自由贸易问题，也没有必要探讨保护体系是明智之举还是权宜之计。公平和公正要求我们在修正任何与税收有关的现行法律时，不应无情地伤及或破坏那些法律原本要鼓励发展并且吸收了大量国民投资的行业和利益群体。75

1884年修正关税法案失利的经历深深刺痛了众议院的民主党人。他们不愿再次提出这个议题，因为兰德尔这些变节者势必会再次强烈反对新法案，只是党内积极分子的压力促使筹款委员会再次奋力一搏。然而，兰德尔又一次从新泽西、纽约和宾夕法尼亚等州召集到足够多的民主党人，联手共和党投票否决了提案，使民主党的努力再度受挫。

这些故意阻挠关税改革的行为使总统和他的国会盟友大为光火。他们开始谋划如何压制众议院里支持高关税的民主党人。民主党领袖公开指责兰德尔在筹款委员会里塞满了南方民主党人，总统反对现行体系的措辞也愈发激烈。1886年12月克利夫兰向国会发表年度国情咨文时称财政盈余“颠覆了人民与政府之间的关系，偏离了限制联邦税收权力的规定，走上了危险的道路”。总统坚称应该修正关税实现更加平等的收入分配。农民被迫在竞争激烈的市场上销售产品，并为自己购买的东西支付高额税收，而制造商的市场被保护起来，没有受到外国竞争的冲击，因此累积起大量财富。76这次努力和前两次一样以失败告终：尽管民主党内反对削减关税的力量有所减弱，但共和党仍然有足够的票数狙击任何新的关税提案。

1887年9月，就在国会即将开始新一届会期之际，克利夫兰会见了来自宾夕法尼亚州的民主党议员、众议院议长约翰·卡莱尔（John Carlisle）以及筹款委员会的新任主席——得克萨斯州民主党议员罗杰·米尔斯。他们一致认为要坚决压制党内对关税问题持不同政见的党员。克利夫兰（1933，第158页）曾写道：“在我看来只有一项政策可以采用：我们必须采用侧翼包抄拿下兰德尔先生。如果可能的话，要逐步分化他的支持者。”

1887年12月，克利夫兰做出了一个非同寻常的举动，他发表年度国情咨文时通篇只讨论关税改革这一个问题。总统的陈述干脆利落，猛烈抨击关税是“不可原谅的敲诈勒索，难辞其咎地背叛了美国的公平公正原则”。77总统警告说庞大的财政盈余会危及金融体系。他坚称：(www.daowen.com)

我国的现行关税法律是不必要地开征税收的不平等、不合理的恶性来源，应该被立刻修正完善。显然这些法律产生的主要影响是推高所有应税进口产品的消费者价格，且消费者价格的上涨幅度等同于关税税率。因此，税率能够衡量这些进口产品的购买者缴纳的税收金额。然而，这些产品中有不少可以在本国种植或制造，目前对外国产品和货物征收的关税被称为对这些本土生产商/制造商提供的保护措施，因为它们使我国制造商能够制造出这些课税产品并且以进口产品的价格卖给消费者（这些进口产品的价格中包括已经缴纳的关税）。由此出现的情况是，尽管相对来说，使用进口产品的消费者人数不多，但我们的民众中有数百万人从来没有使用过也没有见过任何外国产品，而是购买和使用国内制造的同类产品，他们支付的价格几乎等于进口产品被征税后抬高的价格，甚至就是在按这个价格购买产品。购买进口产品的人因为购买进口产品而向国库缴纳进口税，但我们绝大多数公民购买国内同类产品时，至少向国内制造商支付了接近于关税的金额。在这里提及我国关税法律的运作情况，并不是为了指导大家，而是以此时常提醒我们，它给消费国内产品和进口产品的消费者都强加了负担，使所有人都承担了税收。78

克利夫兰继续说到，尽管削减关税时不能“危及我国制造业的现有利益”，但这“不应意味着无视公共福利或国家的紧迫要求，必须创造出条件时时确保制造业实现高额利润，而不是适度赢利”。他甚至嘲笑了“美国制造业仍然处于发展早期，因此需要通过高关税提供广泛支持”的观点：“把我们的制造业称为‘幼稚工业’，说它仍需要最大程度的支持，要通过联邦立法培育它的发展，这种说法只适用于宣传”，没有反映出美国生产者在本国市场上已经根深叶茂的现实情况。79他指出只有260万工人受雇于受关税保护的行业，而其他行业的工人有1480万人，所以为了使少数人获益绝大多数工人在交税。80

克利夫兰很清楚国会再次尝试调整关税时会遇到政治阻力，所以请立法机构“从更广泛和全国性的角度出发考虑这个问题，秉承着拳拳爱国之心，无视那些自私的地方性要求，因为它们不合理且不考虑整个国家的福祉”。克利夫兰否认自己的提议与自由贸易或贸易保护的理论原则有任何关联，而是认为自己完全基于整个国家面对的形势提出这些主张：“我们面对的问题是一种处境，而不是某个理论……自由贸易的问题显然与此无关，某些地区一直称这种帮助人们减轻不公正且不必要税负的努力是所谓自由贸易论者的阴谋诡计。这种说法充满恶意而且完全没有考虑公众的利益。”81

克利夫兰极富感染力的国情咨文使关税政策稳稳地排在了1888年美国政治议程的前列，而当年是总统选举年。总统发表国情咨文后，筹款委员会里的民主党多数派再次开始酝酿新的关税法草案。为了加快进程，米尔斯没有举行任何听证会，而是精心草拟出一份提案，再次将原材料加入免税清单，并且调低最终制成品的保护性关税，使应税进口产品的平均关税税率从54％下调至33％。

共和党少数派在俄亥俄州威廉·麦金莱的带领下猛烈攻击了这份提案，称它“彻头彻尾地转变”了政府政策，“赤裸裸地妄图把整个国家绑在英国的自由贸易政策上”。他们声称对保护性关税进行任何削减会导致工资水平大幅下滑，并且破坏本国工业。他们特别攻击了将原毛加入免税清单的想法，因为这会“使我们的羊群和羊毛暴露在残酷的外来竞争之下”，“毁掉我国最有价值的行业之一”。他们甚至从财政的角度提出反对意见，认为降低关税会鼓励进口，带来更多税收，使国库收入愈发膨胀。82

1888年春天，众议院为了备战秋季的总统选举，对米尔斯的提案展开了激烈辩论。来自伊利诺伊州的民主党议员威廉·斯普林格（William Springer）宣称：“只要我们的政府能够容忍，那么这次辩论就应该被称为‘1888年关税大论战’。”83米尔斯代表民主党做开幕致辞时认为，保护性关税对大多数人的消费征税，而不是对少数富人的收入征税，它们制造出托拉斯和垄断组织剥削压榨消费者，并且在需要减少预算盈余的时候创造出过多财政收入，因此应当改革关税体系。“生铁凯利”威廉姆·凯利虽然承认财政盈余过高，但他回应米尔斯的演讲时称需要调低国内的所有酒税，但保留保护性关税，因为如果不这么做，任由美国工业在毫无防护的情况下面对“势不可挡的外来攻击”，那么国内工业会萎缩，造成大面积失业。他否认高关税会推高消费者价格，因为保护性关税不会制造出托拉斯和垄断组织，而是鼓励国内竞争，从而切实地促使价格走低。最后，凯利打出了已经过时的感情牌，挥舞着“被害人的血衣”，把民主党与自由贸易、奴隶制和内战绑在一起。

其他民主党人和共和党人在耗时100多个小时的150场演讲里翻来覆去地重复本党的标准观点论据，斯坦伍德（1903，第1卷：第234页）形容它们“寡淡无味”。此次修正关税法涉及的利害关系相当重大。麦金莱警告：“经受考验的是整个体系。”一位国会议员看到“每个产业……都是整个结构中的一根支柱”，他警告说，如果美国“任由部分支持自由贸易的大力士参孙拉倒这些支柱中的一根……那么美国工业的整座庙宇必将轰然倒塌”。841888年7月，众议院以162票对149票的党派性投票通过了《米尔斯法案》（Mills Bill）。民主党领袖终于成功地遏制了兰德尔等人的变节行为，只有四位民主党人投票反对这部法案。

诚然，众议院的举动很大程度上只有象征意义，因为《米尔斯法案》一进入共和党控制的参议院就“无疾而终”。共和党领袖聚在一起探讨到底应该忽视众议院的所作所为，还是酝酿自己的关税法提案。艾奥瓦州的威廉·阿利森和罗得岛的纳尔逊·奥尔德里奇（Nelson Aldrich）牵头召开的党团核心会议决定继续保持攻势，针锋相对地草拟了一份上调关税的法案。《阿利森法案》在维持较高保护关税的同时削减了威士忌和烟草的国内税。尽管当年10月，这部法案提交给了参议院财政委员会（Finance Committee），但从来没有进入投票环节。国会在秋季选举的最后几周进入休会期，没有对该法案采取任何行动。

国会的关税之争为1888年的总统大选奠定了基础。民主党在竞选政纲中宣称：“关税改革这个重大问题，与国家生活的各个环节息息相关，而且涉及完善的政府治理涵盖的所有问题。民主党把这一议题的原则和专业性问题交给睿智的美国人民投票决定。”它强调了公共支出应注重节俭，坚称“所有缺乏必要性的征税都是不公平征税”，并强调了贸易保护的不平等性：“当托拉斯和联合体通过不必要的征税被政府默许并横行肆虐时，人民的利益遭到背叛。这剥夺了大量民众从自然竞争中获得的益处，明火执仗地抢劫他们，同时使相互勾结的少数人攫取大笔不义之财。”他们呼吁农民的支持（因为“不平等的关税立法体系一意偏袒某些行业，农民购买的所有东西的价格几乎都被提高了”），同时竭力安抚成熟行业，表示“减轻和修正税负问题不应该也不必然危及它们的发展”。85

与此同时，共和党仍然坚守自己的阵地。在1884年的选举中，他们曾很不情愿地承认有必要开展关税改革；如今统一阵线的民主党人对关税政策形成了切实严峻的威胁，民主党感到自己不仅要维护现行体系，而且要承诺拓展这个体系。他们在发布的竞选政纲中表示：“我们坚定不移地支持美国贸易保护体系；我们反对像总统及其所在党建议的那样，摧毁这个体系。他们在为欧洲的利益服务，而我们将支持美国的利益……我们谴责《米尔斯法案》对我国整体商业、劳动者和农民的利益造成的破坏。”“放弃保护体系后随之而来的往往是所有利益群体全面陷入灾难”，所以“必须维持”保护体系。在降低财政盈余的问题上，共和党承诺废除烟草和烈酒的所有国内税：“我们支持全面废止国内税，而不是在威士忌托拉斯和外国制造商代理的联合要求下放弃我们的一部分保护体系。”86

1888年大选相当于一场对国家关税政策的全民公决。87尽管过度征税和过度关税保护基本上属于同一个问题，但其结果将决定关税改革和贸易保护体系的命运。共和党试图将总统及其政党描绘成“自由贸易论者”。克利夫兰（1933，第189页）怒斥这“纯属捏造”。不过尽管民主党近来在政治上屡奏凯歌，但它仍然缺乏组织严密的共和党拥有的咄咄逼人之气势和谋略。此外，这场大选还被视为美国历史上最腐败的一届选举，关于贿选和其他不法行为的报道层出不穷，特别是在纽约和印第安纳这两个关键的摇摆州。88

最终投票结果揭晓后，克利夫兰拿到的选票比他的共和党竞争对手本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）仅仅多出9万张。他拿下了普选投票中的48.6％，而哈里森拿下了47.8％的选票。不过哈里森在人口众多的北方州拿到足够多的选举人票，以233票对168票的绝对优势在选举人团选举中胜出，这个结果对民主党造成了沉重的打击。选举地图表明南北之间势不两立，而这完全在意料之中：南方一边倒地投票支持民主党，而共和党拿下了北方和中西部的所有州。对民主党来说，更糟糕的是共和党以微弱的优势重新掌控众议院，而对参议院的主导地位也没有丢失。89

尽管支持两党的选民不相上下，但关税改革运动遭受了巨大挫折。整个国家似乎已经认可了共和党的贸易保护主义，或者说至少没有欣然接受民主党的关税改革。这使共和党得以将贸易保护体系更加深刻地融入美国的政治和经济结构。当然，这次选举的投票结果极其接近，所以关税问题不会从政治舞台上消失。1888年12月，克利夫兰向国会发表年度国情咨文时意味深长地说出以下临别赠言：“在某种程度上，我们的民众背负着过于沉重且没有带来任何公共利益的负担，只有少数受到照顾的人从中受益。政府以行使课税权为借口，没来由地与这些特权群体沆瀣一气，使他们获得好处，但伤害了绝大多数人民。”克利夫兰认为当前的形势“危及整个国家的健康发展”，因为它建立在“自私自利和贪得无厌的基础上”。90