在1846年采纳沃克关税法案后，该议题从国家政治讨论中褪色了。民主党在1845—1860年至少控制着决定关税法案的众议院、参议院和总统这三大机构中的两个。他们支持维持《沃克法案》确立的现状，并有能力阻止改变该政策的任何企图。辉格党人在这段时期从未掌控统一政府，也就始终没有提高关税的机会。

美国在这些年中的强劲经济增长是维持现有政策的基础。1847年墨西哥战争后的经济热潮与1849年的加州淘金热给政府带来创纪录的财政盈余，消除了提高关税以增加财政收入的需要，也封住了要求进口保护的生产商的嘴。共和党负责人之一詹姆斯·布莱恩（James Blaine，1884，第196页）在回忆录中写道：“1852年后，民主党几乎无争议地控制了政府，并逐渐成为主张自由贸易的党派。1846年关税法案包含的原则在当时似乎得到了完全的证明和认可，反抗消失，不仅是普遍民众，甚至保护派经济学家和制造商很大程度上也是如此。这一默认态度极其普遍，以至于在1856年推出总统候选人参与大选的三个党派，没有一个提出甚至暗示要实行保护性关税。”

在基本遏制了保护性关税的势头后，民主党把“仅以财政收入为目标的关税”重新确立为贸易政策的指导原则。例如在1854年12月，民主党总统富兰克林·皮尔斯（Franklin Pierce）宣布：“为财政收入而非保护而征收的关税，如今可以被视为国家的既定政策。”45按照这一标准，进口关税的征收只是为了支付政府的节俭开支，任何超过20％～30％的税率都是过分的，任何大额的财政盈余都意味着应降低关税。因为进口关税占政府财政收入的绝大部分，没有太多空间考虑其他贸易政策，例如与其他国家的互惠协定等。国会也确实不鼓励总统开展可能达成此类协定的谈判。46

随着围绕关税的政治争论退潮，有关奴隶制的分裂性议题进入国家政治斗争的中心。担心因此导致地区撕裂的民主党，长期以来阻止把奴隶制作为政治议题进行讨论。从1836年至1844年，众议院的一条禁止发言规则阻拦了对该议题的任何讨论，民主党人则投票搁置成百上千反对奴隶制的申请。这一限制策略一直维持到得克萨斯州合并，因为这引起了把奴隶制扩展到新合并领土的问题。该问题使1820年的“密苏里妥协案”（Missouri Compromise，禁止奴隶制跨越北纬36°30′的界线）变得紧张。泰勒总统邀请加利福尼亚和新墨西哥作为自由州加入联邦惹怒了南方，它们本来希望维持自由州与蓄奴州在参议院的平衡，以便掌控对反奴隶制立法的否决权。为打破僵局，亨利·克莱撮合了1850年妥协方案，但也只是让冲突推迟而已。

民主党接下来试图对堪萨斯和内布拉斯加等地区授予州权。但作为对该党南方势力的让步，民主党通过了1854年《堪萨斯-内布拉斯加法案》（Kansas-Nebraska Act），废除了密苏里妥协方案，允许各地区可根据“人民主权”（popular sovereignty）决定是否以蓄奴州身份加入联邦。结果铸成了政治上的大错，其设计者严重低估了北方的“自由之土”派民主党人与很多辉格党人构成的反奴隶制力量的敌对反应。《堪萨斯-内布拉斯加法案》将美国政治彻底推入漩涡，撕裂了民主党，摧毁了辉格党，导致由老辉格党人与废奴主义北方民主党人结成的共和党的兴起。虽然共和党后来将采纳辉格党人曾经主张的许多积极主义政府政策，如国家银行体系和保护性关税，他们当时却更像一个反奴隶制联盟，还没有在贸易政策领域形成强硬立场。事实上，1854年中期选举中拿下众议院的共和党人在1856年的大选纲领中根本没有提及关税政策。

与此同时，经济的持续发展给政府带来了大量财政盈余，并让公共债务余额得以减半。沃克关税法案受到某些批评，认为给原材料设置的关税过高，影响了利用这些原材料的制造商。这两方面因素导致再次削减关税的压力渐增。1853年12月，富兰克林·皮尔斯总统建议下调关税以减少政府收入，并让制造业使用的原材料进口免税。由于国会埋头在有关奴隶制的争执上，皮尔斯在1855年12月的年度报告又再次提出该建议，指出：“各种来源的年度财政收入比谨慎和节俭开展公共事务管理所需的资金多出数百万美元，这一突出事实表明应该尽早调整和削减进口产品的关税率。”47

控制众议院的共和党人中包括很大一批以前的北方民主党人，他们在奴隶制问题上反对民主党，但仍继续坚持有限政府与降低关税。根据总统的建议，筹款委员会于1856年8月提交了一部法案，将把现有关税率平均下调约20％。然而众议院未能在秋季选举前的休会期之前将该法案付诸表决。

1856年大选的结果是，民主党再次掌控了统一政府，詹姆斯·布坎南（James Buchanan）当选总统。民主党统一政府加上大额财政盈余，似乎将确保新的关税法案获得通过。可是当众议院于1857年1月提出关税法案时，由于对奴隶制议题的激烈争议，议员很难将焦点集中在进口关税上。当众议院最终转向关税政策讨论时，重点围绕原材料关税应该削减多大幅度。北方制造商发现提高最终产品的关税毫无希望，于是支持削减乃至取消原材料的关税，以降低自己的生产成本。毛织品厂商希望羊毛免税，铁路利益集团希望铁制品免税。事实上，讨论进程显示关税保护的支持者已在多大程度上失去政治影响力。斯坦伍德（1903，第2卷：第99页）指出：“讨论的调子同30年前针对1828年关税法案时已大不相同，保护主义者以最谨小慎微的方式介绍其观点，而自由贸易者用大胆而激进的风格宣传。”

1857年2月，众议院批准了该法案并将其提交参议院，后者再做了某些细微的修正，短短6天后也投票通过。两院协商委员会很快解决了两个版本之间的细小分歧，法案最终于1857年3月3日由皮尔斯签字生效，即他在任的最后一天。

1857年关税法案让应税进口产品的平均关税率从1856年的26％下调至1860年的不足20％，降幅约为20％，达到19世纪的最低水平。全部进口产品的平均关税率在同一时期则从22％降至16％。布莱恩（Blaine，1884，第197页）后来回忆说，法案并未激起太多辩论，“得到了民众的充分接受，甚至得到了相当一部分共和党人的认可……当然，某些共和党要人仍固守过去的辉格党传统，反对下调关税。”

可是，导致大额财政盈余并推动修正关税的美国经济快速成长很快戛然而止。新关税法案从1857年7月起生效时，正值商业周期的顶峰。1857年8月，俄亥俄人寿保险与信托公司（Ohio Life Insurance ＆ Trust Co.）破产，1857年金融恐慌爆发。恐慌源于西部铁路建设的过度融资、东部金融机构的土地投机以及这些投资的价值突然崩盘。美国随之进入衰退，工业产量下跌近7％，财政盈余也很快变成大额赤字。48

财政部于是建议提高关税税率，以增加政府收入，但詹姆斯·布坎南总统拒绝这一行动。在1857年12月给国会的首份年度报告中，布坎南指出新关税“只运行了很短时间，并面临非常不利的形势，因此难以判断它作为财政收入措施的成效，至少在目前看来，我还不能认为该法案有失察之处、需要修正”。49得到总统的暗示后，民主党主导的国会在1858年没有采取行动。

到1858年底，随着赤字持续扩大，联邦借款持续增加，总统改变了路线。布坎南一方面否认1857年关税法案与国家的金融问题有任何关联，另一方面承认继续靠借款填补赤字将是“破坏性的”，所以应该提高进口关税。除了增加财政收入外，这还会“在一定程度上提升制造业群体的信心，并给复兴中的企业带来新的刺激”。布坎南还主张用从量税代替从价税，说这是“更可靠的”税收来源，并能够给美国制造商提供“在财政收入性关税下可以公平获得的附带优势”。50(www.daowen.com)

布坎南的让步标志着关税政治重回华盛顿，并给了保护性关税的支持者逆转近期关税下调势头的新机遇。经济下滑帮助共和党在1858年中期选举中夺回了众议院，察觉到政治机会的该党对保护政策的态度变得大为积极。对于关键的摇摆州——宾夕法尼亚——而言，关税问题尤其重要。1857年关税法案让铁制品和煤炭的税率从30％降至24％，虽然幅度不大，但许多人却把该州的严重衰退归罪于斯。亨利·凯里就宣扬说，国家经济正处于“可怕的自由贸易危机”之中。51

此时，民主党却陷于分裂。南方民主党人反对任何提高关税的行动，宁可让政府依靠借款应付财政缺口。北方民主党人则以宾夕法尼亚州的部分议员为首，他们在1858年选举中失败，此时只是在完成剩下的任期，阻止了授权政府增加借款的法案，因为他们希望迫使关税提升。鉴于国会在1859年始终不能打破僵局，布坎南在1859年的年度报告中重审了提高进口关税的意见。

当新的第37届国会于1860年3月开幕时，共和党人已控制了众议院，并提出了自己的财政建议。佛蒙特州的贾斯汀·莫里尔（Justin Morrill）提交的议案建议用从量税取代从价税，并使其税负水平大致相当于1846年的沃克关税法案。尽管莫里尔反对“自由贸易的陈腐理由”，却坚称“没有任何物品的关税是纯粹出于保护目的而征收的……对制造品的平均关税率将不会高于而是低于目前的水平”。占少数派的民主党人无力阻挡众议院的共和党人在春季通过该法案。众议院行动的主要动机是解决财政收入，莫里尔本人也讲过，该法案“并不是为照顾制造商，其实总是担忧不确定性的他们对此反应冷淡”。52而在参议院的辩论中，约翰·谢尔曼提出，当某些同僚说制造商在催促和逼迫该法案时，“他肯定知道事实不是那样，制造商反复讲过他们不愿意受到干扰”。53当然，即使工业利益集团不是背后推动该法案的力量，他们也依然希望影响国会对法案中的不同税率的决策。但自19世纪40年代早期被排除出关税政策制定之后，制造商的政治影响力已不可同日而语。54

由于参议院依旧被民主党掌控，众议院的共和党人并不奢望法案成为法律。事实上，财政委员会（Finance Committee）主席、来自弗吉尼亚州的罗伯特·亨特（Robert Hunter）宣布，该法案是“我见过的最荒谬的财政法案”。55他并不否认政府需要财政收入，但批评该法案重新引入了保护性关税。民主党人勉强把法案拖延到1860年12月的下届国会，但这或许成了他们的一个战略失误。如果他们有更大灵活性，本可以同意暂时恢复1846年的关税设置，解决政府的财政赤字，并以此换取在经济下滑结束后把税率调回1857年的水平。正如休斯顿所述（Huston，1987，第265页）：“民主党其实有绝好机会破坏共和党的经济提案，并证明他们很关心北方人的物质利益。”休斯顿（1987，第207页）发现，在考虑恢复1846年的关税增加财政收入时，民主党人本可以“摧毁共和党人对他们的‘奴隶主势力阴谋’这一指控……然而，南方民主党人的实际选择却让共和党人把他们描述成只关心特殊阶层的经济与社会福利的家伙”。由于南方民主党人强烈反对任何关税调整，这一固执使共和党人在1860年大选中获得了优势。

鉴于共和党依然是辉格党与自由之土派民主党人的联合，1860年的共和党竞选纲领谨慎地提及了保护性关税的议题，指出：“进口关税为政府的一般运转提供了财政收入上的支持，同时明智的政策应该对这些进口做相应调整，以鼓励整个国家的工业发展。”56该党的总统候选人亚伯拉罕·林肯认识到了党内对关税议题的政治敏感性。1859年10月，他接受一位来自宾夕法尼亚的记者的采访时把自己描述成“老派的亨利·克莱式关税派辉格党人”，但补充说：

我的观点并未改变。我依然相信，如果我们能够有一套目前接受的温和而经过细致调整的保护性关税，而不是把它当成政治争吵、指责和不确定性的永恒主题，将是对大家都更好的结果。我同时又认为，在目前重新提起这一问题对此事及其倡导者而言并无帮助。最近我对这个问题思考不多，但我的一般印象是保护性关税的必要性不久后就将迫使其反对者面对此问题，然后其长期支持者将加入进来，在更为牢固而持久的基础上重建该制度。我们这些老派的辉格党人在关税问题上曾经完全失败，只有在保护性关税的缺失让目前那些还反对它的人看到其必要性之后，我们才有可能重新确立这一政策。57

因此，林肯试图在竞选中低调处理关税议题，甚至不想将它纳入政党纲领。正如他在1860年5月所写的那样：“不应在芝加哥的共和党大会上鼓动关税问题”，因为共和党当时依然是支持关税的辉格党人和反对关税的民主党人的脆弱联盟。58

虽然1860年大选的主题是奴隶制度的存废，但林肯的支持者还是在宾夕法尼亚、伊利诺伊、印第安纳和新泽西等关键摇摆州大肆宣传他对关税的看法。特别是宾夕法尼亚州由于有大量选举人票（当时仅次于纽约州），将成为名副其实的“拱心石之州”。休斯顿（1987，第267页）描述：“保护主义经济议题对于把宾夕法尼亚从民主党州变成共和党州发挥了绝对关键的作用。”詹姆斯·布莱恩（1884，第207页）也把林肯的胜利归功于其关税立场：“如果共和党未能拿下宾夕法尼亚州，毫无疑问林肯先生将输掉大选……因此，关税议题非但对政治权力的竞争产生了决定性影响，而且关系到决定联邦命运的更为重大的斗争。”1857年恐慌让19世纪50年代在地区争执中已被淡化的经济问题重新受到关注，给了共和党人强大的助选。

与此同时，民主党人的北方和南方派系对奴隶制产生了严重分歧，推出了两位候选人角逐总统。虽然他们的总得票数多于林肯，其分裂局面却让共和党人入主白宫。1856年，辉格党与共和党的分裂让民主党人以相对多数票当选，1860年则是因为民主党的分裂让共和党人以相对多数票获胜。林肯在全国投票中的得票数不及40％，却赢得了较大优势的选举人团多数票。

鉴于林肯对奴隶制的立场，他的胜选立刻促使南卡罗来纳州退出联邦，更南部的几个州随即效仿。尽管民主党人在1861年秋季新国会召开前依旧掌控着参议院，老国会于1860年12月重新开会时，南方的参议员却没有返回华盛顿。由于少了十来位民主党议员，参议院落到共和党与北方民主党人手中，给《莫里尔关税法案》的通过扫除了障碍。北方民主党人支持提高关税，控制了负责制定该法案的特设委员会。1861年2月，在对众议院的法案做了广泛修正后，参议院以25票对14票通过。众议院接受了156项修正中的155项，被参议院接受后，紧接着就由卸任总统、民主党人布坎南在林肯任职前两天的3月2日签署生效。59该关税法案通过的过程，表明美国内战的真正原因是关税而非奴隶制这一说法并不成立：南方不是因为《莫里尔关税法案》而分裂；是因为南方先退出联邦，《莫里尔关税法案》才得以通过。此外，该法案的签署人是民主党人詹姆斯·布坎南，而非共和党人亚伯拉罕·林肯。

同时，莫里尔关税远远超出了预定的恢复沃克关税水平的范围。许多从量税的设定明显高于过去的等值从价税。根据相关测算，应税进口产品的平均税率从1857年关税法案的19％提高到《莫里尔关税法案》的27％。60另外，没有对咖啡和茶叶征税表明该法案并不能真正解释为财政收入性政策。某些共和党人宣称，关税率还不足够高，而北方民主党人则认为已经过高。来自宾夕法尼亚州的共和党议员撒迪厄斯·斯蒂文斯（Thaddeus Stevens）抱怨，众议院法案被参议院改动了，因此“不再是保护性关税”。而《纽约晚邮报》（New York Evening Post）的编辑、共和党人威廉·卡伦·布莱恩特（William Cullen Bryant）则写道：“新关税法案给我们的商业体系带来了完全的革命，往回走了一大步，向着老式的保护主义信条后退。”61

林肯显然希望有更多财政收入解决预算赤字，但实行保护性高关税并非他主要考虑的内容。1861年2月，当他前往华盛顿准备就职时，他声明：“当前的财政状况似乎表明尽早修正关税是不可或缺的。国会正在讨论的《莫里尔关税法案》可能成为法律，也可能失败。我并未了解其具体条款，但如果该法案总体上令人满意，获得通过，目前的麻烦就可以结束。”62候任总统还自称对关税政策持开放态度：“我并不了解这个议题的多方面影响，但我向你们承诺，我将给予它最密切的关注，努力更全面地理解它。”63让亨利·凯里及其他关税支持者大为惊讶的是，林肯任命了萨尔蒙·蔡斯（Salmon Chase）担任财政部长，这是一位整个职业生涯都支持低关税的前民主党人。当然，新总统入职时遭遇的问题远比是否应该把进口关税适度提高或降低更为严峻，美国正处于前所未有的危机之中。