1833年妥协方案成功让关税政策从国家政治焦点中消失了近10年。从1833年到1842年，正如方案规定的那样进行了分阶段关税削减，国会没有干预。为什么没有人尝试背离妥协方案？该方案确实用了一些庄严的词汇，如“神圣”“为了联邦的伟大和平纽带”等，但在1842年前未受干扰的主要原因还在于政治：杰克逊派的民主党人主要来自南方，他们强烈支持妥协方案，并从1833年到1841年的每一年都掌握着政府的统一控制权。由于他们掌权，主张高关税的其他派别，包括亨利·克莱与丹尼尔·韦伯斯特在内的辉格党，就没有机会改变国家的贸易政策。

19世纪30年代中期出现的第二政党体系（Second Party System）意味着党派冲突回归到政府政策上。正如汉密尔顿的联邦党人与杰斐逊的共和党人在合众国早年的争斗一样，辉格党与民主党如今也在经济政策上展开了角力。不过在1833年妥协方案之后的4年中，针对关税政策并无多少分歧，经济发展强劲，对保护的要求仍受到抑制，政府的财政盈余（部分源于出售公共土地）能够保证债务清偿。虽然克莱发誓要抵制妥协方案要求之外的任何关税削减，他也没有试图提出更高的关税建议来推翻妥协方案。甚至丹尼尔·韦伯斯特也承认：“除非有明确必要，国会不应打算干预（关税）。”15

可是，1833年妥协方案在1837年的金融恐慌后受到了考验，尤其是1839年危机期间，这场危机导致了历时4年的严重通货紧缩与经济萧条。与之前的情形一样，经济下滑起源于金融体系。在1836年撤销合众国第二银行后，各州政府开始借入巨额资金。中西部与南方的国内改造项目在1839年夏季崩盘，给这些地区带来了大面积的银行破产潮，使货币供应减少了22％。16由于没有中央银行作为最后贷款人缓和货币冲击，联邦政府无力应对经济低迷之势。

由此带来的结果是，对贸易保护的政治压力重新抬头，针对贸易政策的新一轮政治冲突的舞台已经搭好。南北方之间的关税争执并未消失，而是更多地通过两个政党来演绎，即民主党和辉格党。民主党的政治支持来自南方以及较为贫穷的北方农业社群，主张有限政府，即严格解释宪法、尊重州权，以及关税仅用于获取财政收入。辉格党的政治支持来自北方，特别是商业和制造业较发达的社群，主张更积极的联邦政府、设立国家银行、联邦资助开展国内改造，以及对国内工业的保护性关税等。各地区的主要经济利益群体可以大体上（但不是完全）解释这些地区会持续选择哪个党派作为自己在国会的代表。17

经济困境让辉格党在1840年大选中横扫在任的民主党。辉格党主张高关税，但重提此议题的计划却受到副总统约翰·泰勒的阻挠，由于威廉·哈里森（William Harrison）总统于就职后不久去世，泰勒出人意料地接任了总统之位。泰勒是弗吉尼亚州的民主党人，他被选为副手只是为了帮助辉格党争取南方的选票，完全没有预期到他会担任总统。很快，泰勒就两次否决了创建国家银行的法案，并阻挠了提升关税的行动，与辉格党反戈相向。辉格党急于提高关税，部分原因在于联邦政府的财政状况受到严重削弱：政府在1841年财年出现1000万美元赤字，由于1833年妥协方案规定的最后和最大幅度的关税削减将在1842年生效，预计每年还将出现500万美元赤字。但尽管经济下滑，财政赤字增加，泰勒依然让辉格党人吃惊地听到：“妥协方案不应该改变，除非有紧急的必要性，这次显然并不存在。”18

调整进口关税以增加财政收入的问题还与1841年《土地法案》（Land Act）的规定交织在一起。根据该法案关于分配公共土地出售收入的规定，进口关税如果超过1833年妥协方案中制定的20％上限，就会导致土地出售收入的自动扣减。在1841年12月给国会的年度报告中，泰勒再次确认“恰当的做法应该是，不要使税收增加造成上届国会关于土地收入分配的法案失效，即关税如果提高至妥协方案确立的最高税率20％以上，该法案就会被宣告无效”。19不过总统对于政府的财政难题并未给出解决办法。

1842年6月，妥协方案中最后一次关税削减的约定生效，政府财政收入进一步减少。填补财政缺口需要更多收入，因此辉格党于1842年7月和8月通过了两部提高关税率的法案（与1832年法案相似）。当然，这不是严格的增收措施，因为咖啡和茶叶被纳入免税清单，主要是对制造品征收较高关税。这两个法案都被泰勒否决，理由是遵守妥协方案的条件是“最高层次的道德义务”，且这些法案会终止公共土地销售收入的分配，而联邦政府当时迫切需要那些资金。8月后期，国会非常侥幸地通过了不涉及土地收入分配条款的关税法案，在众议院的投票结果是104票对103票，参议院为24票对23票。泰勒勉强签署了法案，由此把平均关税率从1842年的26％提至1844年的37％。

1842年关税法案重新实行了对不同进口产品的差别税率，并使保护性关税率翻番。1833年妥协方案预定的最终的低关税只维持了1842年7—8月两个月，就被国会推翻，这一事实引燃了宿怨。南方政客批评这是撕毁契约和背弃信任，约翰·卡尔霍恩这样概括他们的怨言：

我们以极大的耐心等待了9年的缓慢削减关税的过程，抵制了试图做出的可能伤害制造业利益的所有改变，哪怕这些改变对我们自己有利，为此这个会场中代表制造业利益的议员也对我们致以感谢。然而现在，当最终时刻来到，轮到我们收获利益的时候，在制造业利益受到影响时曾呼吁我们坚持法案并要求我们忠实履行妥协承诺的那些人，却转过身来，为了他们自己的利益冷酷而公开地违背了对我们有利的所有条款。20

弗吉尼亚州的约翰·琼斯（John Jones）表示，9年来，“当南方不得不承受协定的负担时，我们顺从而安静地接受了其后果……可如今，当我们将收获妥协方案的果实时，看到的却是怎样一幅场景？推出这部法律的同一个政党走过来宣布，他们既不会履行承诺，也不会承担相应的责任。”21然而南方并没有实力阻挡新关税法案的通过。

虽然美式体制已经消沉了近10年之久，其支持度甚至在克莱的家乡肯塔基州也有所退潮，疲弱的经济却给了辉格党恢复该政策的机会。不过辉格党内部的纷争（由于政策之争，他们不得不把泰勒逐出行列），却让民主党在1842年的中期选举后夺回了众议院。筹款委员会迅速提出了一项议案，将关税率设置在1833年妥协方案要求的20％与1842年关税法案要求的较高税率之间。该建议令民主党发生分裂：南方民主党人认为税率过高，北方民主党人则担忧会给其工业选民群体带来潜在损害。1844年5月，众议院以6票之差搁置了议案，辉格党人与足够数量的北方民主党人共同发挥了阻拦作用。其实无论如何，该议案在辉格党占据主导的参议院都不会通过。

1844年的总统大选是由民主党的詹姆斯·波尔克（James Polk）对阵辉格党的亨利·克莱，首次出现各政党发表纲领文件表达其政策立场。辉格党的纲领支持“关税用以筹集财政收入，支持政府的必要开支，并为保护国内就业针对具体情况采取差别措施”。民主党则主张关税仅用于筹集财政收入的目的，“除了负担政府的必要支出外，不应征集更多财政收入”，并拒绝保护性关税，因为“公正明智的政策应禁止联邦政府因扶持某个产业而破坏其他产业，或为了社会中某部分人群的利益而伤害其他部分的利益”。22

鉴于辉格党人在近期选举中的势头，波尔克与民主党人在迎战克莱这位年迈的美式体制倡导者时，不得不谨慎处理保护性关税的议题。公众舆论似乎对关税持正面看法，并把1839年危机后的经济复苏归功于1842年提高关税的举措。马萨诸塞州民主党参议员罗伯特·沃克（Robert Walker）告诉波尔克，如今对关税的政治支持力度“在整个联邦中都比过去任何时期强得多，在宾夕法尼亚、纽约、康涅狄格和新泽西更是不可阻挡。在宾夕法尼亚，民主党人几乎占2/3议席的上届议会通过了一致支持关税的指导决议，该州的全部民主党报刊也持同样立场。许多新制造业企业正在全州各地兴起，老企业也都重新转入良好运营。现在那个州里不会有人试图反对关税政策”。23

为策略性处理该议题，沃克建议波尔克支持财政收入性关税，但附带某些保护功能，在确保有效竞争的同时让国内工业收获合理利润，指出该立场不像“只服务于财政收入目标的关税”那样教条化。波尔克采纳了其建议，并在1844年6月的一封信里陈述，他“反对纯粹为了保护目标的关税”，其内容很快被公布。波尔克这样阐述自己的立场（1969，第7卷：第267页）：“通过调整财政收入性关税的细节，我已经认可了此类温和的有差别关税，只要能产生政府需要的财政收入，同时给我们国内的工业提供合理的附带保护。”这一妥协说法，即带有附带保护的财政收入性关税，很好地满足了民主党的利益，让他们可以在南方强调“财政收入性”的方面，在北方强调“附带保护”的方面。该立场不是完全回避保护性关税，因为明确采用了“附带保护”和“有差别”等关键词来照顾国内工业。波尔克的信帮助稳定了宾夕法尼亚的选民，使该州最终支持了民主党。不过，南卡罗来纳质疑波尔克对低关税路线的忠诚度。

1844年选举更多取决于得克萨斯州合并事件，而非关税政策，结果是民主党大获全胜。他们确保了国会两院的多数席位，波尔克也以微弱优势当选总统。这场胜利给扭转1842年关税法案以及对关税结构的激进改革铺平了道路。

波尔克在就职演讲中坚持了竞选信件中的精神，支持附带保护功能的财政收入性低关税方案。24他在日记中描述了自己的信念：关税削减是“本届政府最重要的国内事务”。25为此，他任命罗伯特·沃克担任财政部长。沃克于1845年11月向内阁提交了一份下调关税税率和重新设置关税结构的重复建议。尽管有反对意见认为其中的下调建议过于极端，波尔克仍支持沃克，当然他也私下承认其财政部长“有投机之嫌，或许太过精明了”。26

在1845年12月给国会的年度报告中，波尔克给沃克的建议创造了条件。总统提出1842年关税法案违背了财政收入性关税的原则，更多采用了禁止措施，而非附带性的保护。波尔克建议下调关税，坚称：“我对制造商绝非抱有不友好的观点，相反，我期待他们的繁荣发展，只要这样做的时候不会给其他利益群体增加不公平的负担即可。”波尔克还呼吁“取消最低估值原则，取消武断和错误推定估值以及从量关税，而代之以从价关税这种最公正和平等的间接税形式”。27

短短几天后，沃克在财政部的年度报告中披露了其关税建议。他指责1842年关税法案“在细节及其基本原则上都是不公正和不平等的”。他指出，保护性关税的差别化设计对制造商有利，却不利于农民、技工、商人和造船业，因此增加了资本的利润，却没有提高劳工的工资。他反驳了保护性关税有利于降低产品价格的说法，因为“某些产品的价格在征收关税后偶然下降，并不能证明那是关税的效果”。他还反驳了美国应该对其他国家的贸易壁垒予以报复的主张：“农业、商业和航运业因为外国限制而受损，并不说明要在国内用更多的限制与对抗性关税给它们更严厉的惩罚。”他争论说，事实上，“通过对抗性的限制措施，我们对自己国民的伤害要远远超过对试图打击的外国造成的影响。”他认为提高本国关税不会导致外国关税降低，而只能鼓励和维持现有的外国贸易壁垒。28

然后，沃克提出了基于民主党原则的新关税方案，包括把所有从量关税改为从价关税（使税率完全透明化），制定只有少数税率的关税税则等。沃克拒绝采纳完全统一的税率（如20％），认为奢侈品理应按更高税率征收，并应该对不同产品实行有限的差别税率。A类目录包含酒精类饮料，如白兰地和其他烈酒等，税率为100％。B类目录包含各类香料和进口食品（水果和肉类）、烟草制品以及葡萄酒，税率为40％。C类目录包含很多类型，例如成衣、陶器、金属、丝绸、羊毛和玻璃制品，食糖和烟草等原材料，税率为30％。D类目录主要是棉纺织品，税率为25％。E类目包含化学制品、钉子和长钉、大麻和亚麻制品等，税率为20％。再加上其余四个产品目录：F类（15％）、G类（10％）、H类（5％）和I类（免税），构成整个关税税则。(www.daowen.com)

沃克的报告是19世纪出现的极少数案例之一，由行政部门提交详细的关税计划供国会审议。1846年4月，筹款委员会提出了一部基本反映沃克建议的关税法案。由于众议院被民主党牢牢控制，尽管某些细节有所争议，但该法案得到通过是预料之中的事。俄亥俄州的代表要求把咖啡和茶叶列入免税目录，以惠及消费者。沃克反对因此造成的财政收入减少，但被迫妥协。1846年7月，众议院以114票对95票通过了沃克的关税建议，票数有明显党派和地区色彩。民主党以113票对18票压倒性支持，其中所有反对票均来自北方，特别是宾夕法尼亚。而以新英格兰和中大西洋地区为后盾的辉格党以71票对1票表示反对。

参议院的通过显然要困难许多，因为民主党只占微弱多数，而且康涅狄格州与宾夕法尼亚州的代表打算投反对票。波尔克（1910，第2卷：第53页）在日记中写道：“城里挤满了竭力活动以阻击法案的制造商。”虽然民主党在保持团结方面遇到了困难，总统及其盟友仍给了北方的民主党议员巨大压力，要求支持政府。有位参议员回家时被人在巴尔的摩一俄亥俄的火车站拦下，被直接带到总统那里，然后波尔克劝说他留在城里，为法案投赞成票。参议院出现激烈争议。克莱疯狂攻击该法案：“我们不应该为了外国自由贸易政策的虚幻承诺、为了促进外国人的产业和外国的利益……而推翻保护国内生产的爱国主义制度，鲁莽尝试自由贸易的每个国家都将走向灾难和毁灭。”29

参议院的投票结果预计将很接近，甚至会出现平局，那样的话将迫使副总统乔治·达拉斯（George Dallas）出面打破僵局。达拉斯是来自宾夕法尼亚州的支持保护的民主党人，甚至给1833年的克莱妥协方案投过反对票，但他也受党派纲领的约束。由于不知道该在所属党派与所在州之间做何选择，达拉斯极其渴望避免由自己投决定票的局面。然而当这一梦魇时刻到来时，达拉斯还是做出了支持法案的痛苦决定。他声明，虽然自己并不同意法案的所有条款，大多数美国人却希望削减进口关税，众议院对此也有明确的倾向。不过在最后时刻，来自田纳西州的辉格党议员斯宾塞·加纳金（Spencer Jarnagin）改变了投票决定，他原本支持关税保护，但州议会指示他对法案投赞成票，他之前选择弃权，此时改为投赞成票。于是法案以29票对28票越过了半数线而通过，不再需要副总统出面。

众议院很快赞同了参议院的修正案，然后由总统签字批准。波尔克在日记中写到（Polk，1910，第2卷：第55页），该法案导致了：

国家两大政党的广泛争斗。资本家与垄断厂商不愿意交出他们拥有的庞大好处以及1842年关税法案带来的高额利润，直到经过激烈而强有力的战斗。他们大量涌入华盛顿市达数周之久，毫不吝惜其所有力量来动摇和控制国会，但所有这些都没有效果，他们也基本消失了。他们现在可能想集中自己的财富引起一场恐慌（之前也曾尝试过），以便借此废除该法案。

沃克关税法案带来了至那时为止最深远的进口关税削减。应税产品的平均关税率大幅下调，从1845年的34％降至1848年的26％。与1833年妥协方案不同，此轮下调不是分阶段完成，而是立即生效。

该关税法案还涉及与英国的某些默契的协调。英国的政策在当时正从重商主义向自由贸易转变，英国议会即将废除严重限制小麦进口的《谷物法案》。沃克与民主党希望，美国削减对制造品的关税可以鼓励英国开放农产品市场。沃克也的确是以如下陈述作为其报告的结尾：“让我们的贸易变得与我们的政治制度一样自由，让我们只征收财政收入性关税，把港口向全世界开放，让一个接一个的国家很快效仿。如果我们下调关税，英国反对《谷物法案》的党派将很快占据主导，并接受我们的全部农产品在任何时候自由输入其港口。”30美国众议院推迟通过沃克的关税法案，以观察英国是否将废除《谷物法案》，此事于1846年3月完成。31虽然英国方面对《沃克法案》的反应对该法案的通过只有较小的影响，这却是美国国会在调整关税税则时考虑其他国家可能采取应对措施的少数案例之一。

沃克的关税法案执行了11年，是国会通过的所有关税法案中执行时间第二长的。尽管关税率并未如南卡罗来纳州要求的那样低和那样统一，南方从整体上仍给予了强烈支持。事实上，南方已经确凿无疑地赢得了制定和维持只具有附带保护功能的“财政收入性”低关税制度的战斗。如图4.1所示，除1842—1846年外，自1833年的妥协方案以来关税持续下降。直到19世纪50年代后期之前，关税已不再是重大的政策议题。

是哪些政治和经济因素导致了低关税政策在1846年后的持续？关税政策从1846年至南北战争没有受到挑战的主要原因在于，除民主党外，没有其他政党在此期间做到过对政府的统一控制。倾向于保护性关税的辉格党及后来的共和党有时能夺取众议院或参议院或总统职位，但民主党总是控制着政府的其他部分，因此有力量阻止任何提高关税的行动。

图4.1　1815—1860年全部进口产品与应税进口产品平均关税率

注：1820年的应税进口产品没有可得数据（US Bureau of the Census，1975，series U-211-12）。

例如在1848年，辉格党人扎卡里·泰勒（Zachary Taylor）当选总统，并任命来自宾夕法尼亚的强硬派保护主义者出任财政部长。在1849年12月给国会的第一份年度报告中，泰勒呼吁修正关税，重新设置从量关税，“以足够高的税率给我们的工业提供强大而充分的鼓励，调整同时应确保稳定”。32民主党人控制的国会完全没有理会该建议，未做出改变政策的行动。泰勒的继任者、同为辉格党人的米拉德·菲尔莫尔（Millard Fillmore）也反复呼吁调高关税。例如在1850年12月的年度报告中，他一方面承认过高的关税可能导致不满，另一方面又主张适度上调关税。由民主党牢牢控制的国会对该呼吁同样充耳不闻。菲尔莫尔在1851—1852年的报告中又反复要求国会关注从价税带来的问题、沃克关税导致的所谓制造商的艰难处境，以及不合理的关税结构有时造成的以制造商利益为代价保护原材料生产的弊端等。国会的民主党人每次都不予理睬。

除民主党外的其他政党未掌控统一政府，乃是关税政策在1846—1860年得以延续的直接因素。由此引来的一个问题是，为什么20年前显得那么薄弱的低关税派的政治力量，在这段时期却能如此牢固地控制国会？开放贸易对中西部地区的经济利益日渐重要，对这一变化至关重要。中西部一直在生产小麦、其他谷物和动物制品等有出口潜力的产品，然而在19世纪40年代前，高昂的运输费用使其难以进入世界市场。但随着运输费用下降，外国市场成为中西部农产品虽然不大但处于增长中的需求方。

农业生产进一步向西扩展和国内需求量有限的印象，让该地区产生了未来成为“全世界谷仓”的憧憬。沃克（1845，第13页）在关税报告中就公开动员中西部地区支持降低关税，他观察到，中西部有大片肥沃土地正在出产丰富的农产品，“仅靠国内市场是完全不能消化的”。然后，他指出：“俄亥俄州、印第安纳州和伊利诺伊州如果完全得到开发，就足以为整个国内市场提供充足的食品……它们必须要有外国市场，否则就会出现大量的生产过剩以及巨幅的价格下跌”。沃克解释，由于进口关税的实际效果是对农产品出口征税，中西部“必然成为关税的最大受害方，剥夺它们利用外国市场的机会”。

从事实来看，中西部的确给《沃克法案》在参议院过关提供了决定性的支持。参议院通过该法案只有1票优势，28票对27票，而中西部参议员的支持与反对票之比为14票对4票。如果没有该地区的赞成票，南方不可能赢得胜利。这一形势的改变当然引起了诸多关注。如肯塔基州的辉格党参议员詹姆斯·莫尔黑德（James Morehead）问道：“曾通过众议员和参议员的投票、参与建立这一保护制度的某些州，怎么现在背弃了原来的路线？为什么过去一致支持保护政策的俄亥俄州和其他州改变了立场，这项伟大政策可是涉及3亿美元的利益啊？”来自伊利诺伊州的民主党议员西德尼·布利斯（Sidney Breese）立即回答：“如果制造业利益集团有4亿美元的资本，那么农业方面的利益就高达10亿美元。伊利诺伊州需要给它的农产品找到市场，希望获得全球市场。我们州的10个郡已足以供应整个国内市场，我们迫切需要给正在谷仓中腐烂的产品找到外国市场。”33

有几方面因素帮助中西部农民更好地进入外国市场，从而增强了他们的出口导向性质。国内改造项目，特别是铁路网络在19世纪50年代的快速扩张促使运输费用显著下跌，帮助加速了中西部的出口。英国在1846年废除《谷物法案》以及在19世纪50年代早期的克里米亚战争，也增强了国外对美国谷物的需求。随着小麦和面粉出口激增，在美国全部出口中的比重从19世纪30年代后期的6％提高至50年代后期的11％，中西部扩大外国市场的希望得以实现。因此在这一时期，中西部在出口方面的潜在经济利益被激发出来。34

在中西部地区与外国市场联系日益紧密的同时，其政治权重也在增强。如图I.6所示，中西部在众议院的席位增长几乎都是伴随着北方的损失，而非南方。在1828—1846年的关税投票期间加入联邦的各州有阿肯色州、佛罗里达州、密歇根州和得克萨斯州，让参议院增加了8票，其中7票赞成沃克关税法案。到1850年南方与中西部一起掌控了参议院2/3的议席。于是，过去的南方出口导向型经济利益群体有了新的中西部利益群体的加盟，两者都希望以低关税促进对外贸易。与南方的棉花和烟草生产者的长期看法一样，中西部的农民如今也支持降低进口关税，以扩大进口，由此增加出口所需的外国购买力。结果使南方与中西部的政治力量联合，得以制衡北方寻求保护性关税的能力。北方没有希望推翻这一联盟，如果不是南北战争爆发，低关税局面或许还会持续数十年之久。