1828年关税法案是离奇的政治阴谋的结果，至今也没有得到充分解释。该法案被称为“政治诡计与赤裸裸贪婪的混合体”，据称是来自“所有地方都参与的不负责任的政治把戏，而非某个地方针对另一个地方的阴谋”。49

1824年激烈的总统选举给这些事件提供了政治背景。尽管田纳西州的安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson）在大选中得到了较多的选票，马萨诸塞州的约翰·昆西·亚当斯（John Quincy Adams）远远落后，但有四人角逐的大选却让任何候选人都不能在选举人团中取得绝对多数支持。根据宪法规定的程序，需要首次由众议院决定下任总统的人选。虽然杰克逊的呼声最高，亚当斯却在克莱和韦伯斯特表态支持他后拿下了总统之位。亚当斯随即任命克莱担任国务卿，在当时被视为通向总统职位的台阶。杰克逊的支持者则谴责整个事件是“腐败的交易”。

1828年总统大选再次在亚当斯与杰克逊之间展开。亚当斯支持主张保护性关税和国内改造的美式体制，拥有北方各州的支持。杰克逊则坚持有限政府和维护各州权利的立场，有南方各州作为后盾。然而在关税议题上，杰克逊不必与南方同盟保持一致。作为以前的将军，杰克逊支持强大的国防。作为参议员的他则投票支持过1824年关税法案，并反对旨在降低税率的修正案。在1824年竞选中被问及他的关税立场时，杰克逊说他赞成“对关税做谨慎的审查和修正，但只要关税议题涉及对我们的国防和独立事业的培育、保护及维持，尤其是在战争时期，我就会赞成和支持。上一场战争应该给了我们一个教训，一个永远不能忘记的教训”。克莱讽刺这一含糊的声明，说他自己支持“不谨慎”的关税。50

然而，由于南方强烈反对高关税，是亚当斯提议扩大联邦权力的主张遭遇越来越多政治反弹的组成部分，他们认为杰克逊对高关税的支持力度比亚当斯和克莱都弱得多。南方把杰克逊视作最好的替代人选，希望能说服他加入降低关税的阵营。

在1828年大选中，杰克逊的政治基地在南方，而亚当斯锁定新英格兰。关键的摇摆州是中大西洋各州和中西部各州。在纽约州参议员马丁·范布伦（Martin Van Buren）的率领下，杰克逊的支持者试图利用哈里斯堡会议激起的保护主义情绪，为他在这些关键州争取政治支持。范布伦显然相信，杰克逊在新国会的同盟者推动的法案会提高他赢得总统竞选需要拿下的州生产的原材料进口关税，如宾夕法尼亚的铁、肯塔基的大麻、俄亥俄的羊毛等，以此证明他关注这些地方的利益。虽然提高原材料的关税会伤害使用这些材料的新英格兰工业生产者，但这些州总归是亚当斯的支持者。无论结果如何，范布伦聪明过头的策略本来打算帮助杰克逊：如果法案获得通过，杰克逊的同盟者可以把功劳归于范布伦；如果法案被亚当斯否决或者被他的支持者击败，杰克逊一方可以声称现任总统不受中大西洋地区和中西部的欢迎。51

该策略在1827年12月第20届国会开幕时得到执行。来自弗吉尼亚的众议院议长任命了5位杰克逊支持者和2位亚当斯支持者，此后，杰克逊派的人士控制了制造业委员会。该委员会首次就未来的关税法案召开了公开听证会。包括9名国会议员在内，共计有28人到委员会作证，分别代表钢铁、羊毛和毛织品、大麻、亚麻、玻璃和纸业等不同利益群体。521828年3月，委员会提出了高度倾斜性的法案，大幅提高原材料的关税，却没有对使用这些原材料的制造商做补偿性的关税调整。最惹眼的是，该法案并未如哈里斯堡会议要求的那样照顾新英格兰毛织品制造商的利益，反而建议把原毛的关税从30％提高到50％，并另加特别关税，却没有调整对毛织品的关税。

制造业委员会主席是来自佛蒙特州的罗林·马拉利（Rollin Mallary），作为亚当斯的支持者否认与该法案有任何关系，并将之归咎于其他委员。各方势力对此互不相让。众议院的辩论沉闷乏味。弗吉尼亚的约翰·泰勒（John Taylor）抱怨说：“一天天过去，公共事务却没有任何明显进展。一场接一场无聊的演讲，有的意见是第15次重复提起，套上新的封面又拿出来。”53出产原材料的各州支持该法案，来自宾夕法尼亚州和新英格兰的议员则不相信如此古怪的关税设计竟然能提交审议。马里兰州的约翰·巴尼（John Barney）问道：“法案建议提高原材料的关税，像羊毛、大麻和亚麻等，高到几乎等同禁运的地步，却拒绝给制造业提供相应的保护；这样做将会毁掉整个制造业。对于此类产品的生产者来说，完全排除外来竞争，同时又毁掉了国内市场，究竟有什么好处？制造商要求提供面包，我们却给他们石头。”54

支持提高制造品关税的马里兰州议员萨缪尔·史密斯把该法案戏称为“厌恶法案”，此说法随后不胫而走。55该法案的倾向性过大，以至于许多人开始怀疑设计它的目的就是想被新英格兰方面阻击，或者诱使总统行使否决权。然而在整个众议院辩论中，南方表现得异常安静。克莱抱怨说：“杰克逊一派在关税议题上玩说大话的游戏。他们并不真心指望自己的方案能获得通过，结果可能导致两个党派都不想要的方案反而会获得双方的支持。”56根据众议院的规则，已提交的法案在议会不能修正，因此很快交付投票。到1828年4月，该法案以105票对94票获得通过。图3.2显示了南北方在投票上的对立。

南方在这次事件中到底持什么观点呢？他们的议员在辩论中基本保持沉默，显然是范布伦和杰克逊的北方支持者向他们保证，该法案会在参议院被否决，就像1827年的毛织品法案一样，只是这次是由于马萨诸塞州的反对，或者会被亚当斯总统否决。为了阻击该法案，南方需要做的只是把原材料关税定到足够高，迫使新英格兰的参议员投反对票。至少计划如此。正如奈尔斯的《每日记事报》报道：“这样说太过分，我们也不应该这样说，即委员会提交了一部精心设计的不能通过的法案；然而就像正午的阳光一样清楚，所有公开反对关税的知名议员，每个人都相信该法案的设计包含了导致其自身毁灭的元素。他们不可能基于任何其他原则而支持该法案，除非我们认为他们都是傻子，而这是没有人承认的。”57

到5月，法案被提交给参议院，真正的战斗即将在那里爆发。弗吉尼亚的约翰·泰勒透露说：“法案的命运取决于我们使它保持现状的能力……如果我们能做到，法案就会被否决。”58可是与众议院不同的是，参议院可以对法案进行修正。南方代表坚信法案的设计是为了被否决，因此拒绝任何修正努力。尽管有几项降低原材料关税和提高制成品关税的修正建议被拒绝，事情却很快有了进展：14项使法案更有利于新英格兰的修正案中的7项得到通过。特别是，南方在一项关键投票中遭到了算计，参议院以24票对22票同意把毛织品的关税从33％提高至45％（次年还将提高至50％），并且有最低估值条款。这很大程度上解决了新英格兰遇到的麻烦，而南方代表更是瞠目结舌地看到范布伦对该修正案投了赞成票。事实上，正是范布伦的投票让该修正案得以通过，如果他投的是反对票，票数就会打平，副总统约翰·卡尔霍恩就会投票阻止，使整部法案不可能获得通过。这一投票亮出了范布伦的底牌：与一直诱惑南方议员留下的印象相反，他和杰克逊的其他北方支持者其实是支持该法案的，他们真心希望法案获得通过。

图3.2　众议院对“可憎关税”的投票，1828年4月22日(www.daowen.com)

资料来源：Map courtesy of Citrin GIS/Applied Spatial Analysis Lab，Dartmouth College。

毛织品关税率的调整说服了足够多新英格兰参议员支持整部法案，从而确保了最后通过。在对投票做出痛苦抉择后，丹尼尔·韦伯斯特也决定投赞成票，尽管他之前反对大多数关税的立场让他颇为尴尬。参议院以26票对21票通过了整部法案。两天后，经过协商委员会（conference committee）的调解，众议院以115票对67票接受了更高的毛织品关税率，亚当斯的支持者强烈赞成，杰克逊的支持者则意见不一。法案于1828年5月由亚当斯总统签字生效。59

一直被关税阴谋家玩弄的南方，吃惊地看到这个出乎意料的反转结果。南卡罗来纳州的罗伯特·海恩暴怒地说：“法案中没有一项条款维护我们的利益……在这件事中，从头到尾，南方的利益都被牺牲掉了，可耻地牺牲掉了！南方的感情被漠视，愿望被忽略，朴实的自豪被羞辱！我要指出，这个保护性关税体制造成了不和谐的情感、争吵、嫉妒和愤懑，而这些不应该存在于一国的不同地区之间。”60

大多数咒骂指向克莱与亚当斯，尽管提出议案的并不是他们。范布伦的叛变同样令南方愤怒。正如卡尔霍恩多年后的回忆，参议院是靠“背叛忠诚”才通过了该关税法案：

基于我们的朋友在众议院给出的保证，我们满怀信心和愉悦地预计，法案将被否决，整个方案将被完全推翻。但我们的希望很快破灭，发现某人（马丁·范布伦）——当时的参议员，最近已当选联邦的最高职位——在有关法案的问题上表现出神秘的态度，完全不符合根据所有理由相信他本应采取的路线。当法案最终提交表决时，神秘得到了解释。我不会详细介绍他的做法，但完全可以说，他没有像我们有权预期的那样阻止法案修正，而是投票支持了确保新英格兰选票的所有修正内容，尤其是提高毛织品关税的修正案，大家知道这对其目的至关重要。所有那些修正案，除了一两个例外，都有他的赞成票。为什么不选择明显符合善意和公共利益的明确道路，而采取相反的做法，从来没有得到解释。61

近20年后，南卡罗来纳州的乔治·麦克达菲（George McDuffie）解释了他为什么投票支持修正案以维持1828年法案的高关税：“我们看到这一保护体系将愈演愈烈，吞噬国家的物产，我们决心把这些成分放入圣杯，就仿佛要让怪兽中毒，鼓励它喝下去。这就是有时所说的‘用火来对付魔鬼’，尽管我并不完全同意，但我尊重和我一起行动的那些人的观点，于是接受了那样的政策。”62

南方的议员并不是对结果感到沮丧的唯一人群。赫齐卡亚·奈尔斯和马修·凯里（Mathew Carey）也认为法案不是保护性关税原则的公平应用，因为提高制造商面临的原材料成本毫无经济意义。而且立法程序的政治色彩过于明显且声名狼藉，让国会主持的关税制定事务染上了污名。在众议院通过法案后，有人建议在法案标题上增加“为鼓励国内制造商”这样的言辞。弗吉尼亚的约翰·兰多夫对此回复说：“法案不是针对这种或那种类型的制造业，而是美国总统的制造业。”63卡尔霍恩在后来回顾时把1828年关税法案描述为“复杂的行动，由政治家和制造商发起，既打算尽量影响总统选举，又试图保护制造商”。卡尔霍恩还说，回头看对“那个时期的愚蠢和痴迷感到吃惊，由于制造商与政治家的双重推动，国会完全陷入了野心和贪婪的游戏，除少数几个人外，都没有预见到目前的危机，我们今天都接到了危机的警报，这是当时的所作所为不可避免的后果”。64

很少有国会议员能为1828年关税法案感到自豪，更不用说通过过程中所有复杂的政治操纵。克莱在事后承认：“美式体制的支持者之间的和谐友好只能通过坚持之前所做的事情来维系，当然其中有些事确实做得糟糕。”65甚至作为美式体制强烈拥护者的亚当斯总统也为该法案感到遗憾：“上届国会的关税方案在细节上对联邦任何地区的综合利益来说都是不可接受的，甚至对其特别着力促进的利益群体来说也是不可接受的。”66

杰克逊的声誉丝毫没有受国会行动的影响，他也在1828年大选中轻松击败了亚当斯，但关税法案对选举结果有何作用依然存疑。法案最重要的影响是，南卡罗来纳州对“可憎关税”紧跟1824年关税法案的脚步极度失望，对继续抱怨保护性高关税的不公平也感到厌倦，于是放弃了为自己的冤屈寻求立法补救的希望。该州开始考虑另外的办法，如拒绝承认联邦法令，这将很快给联邦造成威胁。1828年夏季，卡尔霍恩写到，他从未见到南方对关税问题如此普遍的激愤：“只有一个印象，即该法案是不公平、违宪和压迫性的。”尽管南卡罗来纳与联邦关系紧密，他却警告说：“但事实表明，我必须承认不公平感有削弱这种联系的强烈趋势，长此以往，会使这个州最终与联邦其他地区分离。”67