19世纪20年代早期曾经被描述为没有什么党派斗争的“和睦时代”，可是在关税问题上很少出现和睦。是否应该利用进口关税保护国内制造商免受外国竞争成为争议性和分裂性极大的议题，让已有的地区矛盾更加尖锐。

尽管美国经济在1819年恐慌后逐步恢复，政府财政状况也随之改善，门罗总统却继续建议国会提高进口关税。例如在1822年12月给国会的年度报告中，他对国家贸易做了乐观评估，提到政府财政收支良好，以及“我们同法国和英国的商业分歧都已经按照公平和体面的条件分别与对方通过一系列友好协定得到解决”。此前同英国之间关于航运权的纠纷已经消失，美国的船只不再受到对方侵扰，西印度群岛也不再是美国贸易的重要组成部分，英国市场还逐渐扩大了对美国产品的开放。30

总统还报告称，制造业如今发展良好，但需要更多支持。虽然他警告称：“我们联邦的每个部分的利益，包括从制造业中获利最大的地区，都要求在处理这个议题时保持最大的谨慎，并且对最微小变化带来的影响有清晰的认识。”但他仍得出结论，“我接受如下说法，现在可以进一步提高某些外国产品的关税，这会对我们有利，而不会伤害其他任何利益群体。”31

国会并没有按照总统的建议采取行动。弗吉尼亚州的菲利普·巴伯（Philip Barbour）利用他作为第17届国会（1821—1823年）的新任众议院议长的地位，阻拦任何新关税法案的提出。保护派支持者从未放弃提高关税的希望，但不得不等到他们控制国会的关键领导职位后。随着1823年12月第18届国会召开，机会终于来临，这是根据1820年人口普查重新分配席位后首次选举出来的议会。人口普查发现，美国的人口乃至政治权力已转向北方各州：南方只新增了2个众议院席位，宾夕法尼亚州和纽约州增加了10席，俄亥俄州是8席，其他边疆州（如肯塔基州和田纳西州）获得8席。尽管南北方之间的权力平衡在参议院依然维持，上述席位调整加上亨利·克莱再次当选为议长，使关税法案得到众议院通过的难度小了许多。

当新国会召开时，门罗总统重申了调整关税的建议。与1820年一样，克莱把该议题交给了制造业委员会，后者于1824年1月提交了法案。该委员会认为1816年的关税设置不够充分，需要提高关税帮助制造商以及更广泛的产业领域。

1824年3月，克莱用了两天时间在众议院发表重要演讲，提出了被称为“美式体制”（American System）的建议。他首先描述了国家的经济疲弱与“弥漫全国的普遍萧条”，把经济灾难归咎于“我们根据欧洲的一场特殊战争与不复存在的外国市场打造自己的产业、航运和贸易”。32尽管在特殊的战争时期可能出现了对美国产品和服务的巨大外国市场，但这些市场早已消失。过度依赖海外市场让农民和种植园主受不可靠的需求支配，并使国内工业面临强大的海外竞争对手的威胁。

为扭转对外国市场的这种过度依赖，克莱认为美国应集中发展自己的市场：

我们已看到，对外国市场的过度依赖必然导致更严重的萧条、贫困和没落。因此我们必须适度改变自己的道路，必须给自己的部分产业以新的发展方向，快速采用真正的美国式政策。在重视外国市场的同时，让我们也创造出一个国内市场，为美国的工业产品找到更多销路。让我们对外国人的政策采取针锋相对的办法，取消我们今天给予其产业的扶持，促进我们自己的产业发展。33

他继而指出：

最理想的情形是，能够既有国内市场，也有外国市场。但关于它们的相对优越性，我毫无疑虑地认为，国内市场是第一位的，重要性无可比拟。提交审议的这一法案的目标就是创造这种国内市场，给真正的美国政策奠定基础。这一目标遭到了反对，因此需要外国式政策（我采用这个术语并无任何恶意）的支持者来证明外国市场可以给我们生产的过剩产品提供充分的出路。34

克莱总结说，国家经济问题的处方“在于修改我们的外国式政策，采纳真正的美式体制。我们必须借助各国已发现的唯一有效手段，即通过充分的保护抵御外国人的压倒性影响，以此培育自己国家的工艺。这只能通过建立关税制度实现”。35

克莱提议，国会采纳类似于未能通过的1820年鲍德温法案的关税结构，把棉织品和毛织品的关税从25％提高到33％。他警告说，国会的不作为“会彻底破坏我们的国内工业”，这一“致命政策”将导致“贫困和没落”。56

克莱的“美式体制”演讲是美国贸易政策的里程碑。演讲中展现的场景比他的具体关税建议要宏大得多。克莱是一位经济民族主义者，相信联邦政府应该为增强经济力量发挥积极作用，包括促进制造业发展；建立国家银行体系；出资支持国内改造，以建成道路、桥梁和运河构成的交通网络，把全国联系起来；等等。在贸易政策方面，美式体制要求通过保护性高关税减轻国家对外国市场的依赖，创造强劲的国内市场。美国的原材料不应该运到英国加工，而是要运到北方各州，加工成最终产品，再运回南方消费。这一安排将使美国而非外国的劳动力得到雇用，以生产用于国内消费的制造品。它将让美国的就业种类多样化，并增强经济实力，但这种前景不会自然而然地发生，因此政府必须采取措施以确保它的实现。

克莱知道，通过保护性关税改变经济发展方向将充满争议，因此他也试图减轻潜在反对者的担忧：“这样的关税会是什么样子？似乎有人一直将之视为某种庞大而畸形的怪物和野兽，拥有巨大的破坏力，将在我们的民众中间失控，如果不会吃人，也至少会吞掉大家的财物。但我们还是要保持冷静，有意识地审视一下这个惊人而可怕的东西。关税的唯一目标不过是对外国企业的产品征税，以促进美国企业的发展而已。”37(www.daowen.com)

预见到南方会提出批评意见，克莱否认提高关税是以其他产业为代价促进制造业发展。他辩称，关税其实会带来一个自给自足的平衡经济，对所有类型的厂商都有强烈需求。不仅是北方的工业会在关税保护下繁荣昌盛，南方和西部的农业与原材料生产者也同样如此。他确信，新英格兰的工厂将会对南方棉花有更为强劲而稳定的需求，并最终向南方提供比英国进口产品更廉价和优质的棉纺织品。克莱宣称，保护性关税实际上不会减少英国对美国南方的棉花需求，因为那里是全球最有竞争力的供给来源地，关税还会在国内创造对棉花的新需求，其数量足以弥补任何出口损失。38他总结说，美式体制不是地方色彩的法案，而是能把国家团结起来，为所有利益团体和所有地方服务的法案。39

尽管克莱发表了精彩演说，但国会的许多同僚并未被打动。马萨诸塞州的丹尼尔·韦伯斯特（Daniel Webster）马上站起来表示“完全反对”克莱描述的悲惨画面。他指出，1819年金融恐慌造成的经济麻烦已经过去，国家正在走向繁荣。增长是基于开展自由贸易的自由企业之上，而贸易限制会打击新英格兰的商业和航运业等依赖贸易的产业。他反驳说，问题不在于采取“美国式”还是“外国式”的经济政策，而是国内存在三大利益群体——农业、商业和工业，任何议案如果只服务于其中某个群体而不考虑对其他两个群体的影响，都是“危险的”。韦伯斯特担忧，采纳所谓美式体制最终会导致禁止进口，给造船业和商人利益群体造成无法估量的损失。40

与韦伯斯特礼貌而坚定地拒绝克莱的建议不同，南方议员发表了尖锐的谴责和批评。他们强烈否认提高进口关税对所有地区都有好处的说法，视之为以牺牲南方为代价而只服务于政治上强势的北方特殊利益的地方性建议。南卡罗来纳州的詹姆斯·汉密尔顿抱怨：“各种各样的朝圣者都去了制造业委员会的房间，从健硕的制铁厂老板到贫穷的磨石工匠，都喧哗地要求提供‘父爱式美国政策的’保护。”41来自密西西比州的克里斯托弗·兰金（Christopher Rankin）则嘲讽说：“给我们的产品或制造品提供国内市场的主意……是最靠不住的，没有逻辑或理论基础，而是精心设计来蒙蔽和欺骗民众的。”42南卡罗来纳州的罗伯特·海恩（Robert Hayne）谴责说：“这一计划以其他人为代价促进特定行业，把禁止作为手段，是不公平、不正义和压迫性的，该政策最终将毁灭全部对外贸易。”海恩还抱怨法案缺乏一致性：“有针对制造品的关税，有针对原材料的关税……整部法案是不连贯的混合体。为了满足利益相关者的诉求，我们在黑暗中立法，用各州参与抽奖的方式来分配国家的资金，把数额未知的奖励和优惠分撒出去；而所有这些除了在民众中间埋下不和的种子，并不能合理地期望产生任何效果……我们正在打开政治魔鬼的潘多拉之盒。”43来自弗吉尼亚罗诺克的约翰·兰多夫接着夸张地攻击说，关税是“想把梅森-迪克森线（Mason and Dixon’s line，宾夕法尼亚州与马里兰州的分界线）以南、阿巴拉契亚山脉以东的国家变得比殖民地时期更加糟糕，与之相比，在我看来英国的统治还要好得多”。44

除去激烈的言辞之外，南方对克莱主张的美式体制提出了两个主要反对意见。首先是提高关税会打击出口，棉花和烟草等出口产品在国内的销售可能不足以弥补在外国市场上的损失。其次，提高关税会抬高制造品的价格，伤害消费者。因此南方的收入将遭受双重打击：出售的产品价格会下降，购买的产品价格会上升。在南方看来，美式体制不过是牺牲南方造福北方。以主要棉花生产州南卡罗来纳为首的南方反对态度极为强烈，以至于罗伯特·海恩发出了如下警告：

我借此机会宣布，我们南方认为自己有理由在第一时间废除为这些目的而通过的所有此类法案。不管这一法案会促进什么样的利益，会投入怎样的资本，我都希望诸位明确理解，我们认为自己没有义务维护该体制；如果面对我们的抗议和严正警告，还有资本家要以牺牲我们为代价去投入财富牟利，则这些愚蠢之举的后果将由他们自己承担！45

1824年4月，在激烈辩论后，众议院以107票对102票的微弱优势通过了上述关税法案。最强烈的支持方是中大西洋各州，南方则一致反对。在参议院，某些关税率被下调，但法案还是在一个月后以25票对21票的接近票数通过。来自南方的14张反对票基本上被来自中西部的11张赞成票抵消。门罗总统很快签字批准了该法案。

1824年的关税法案把应税进口产品的平均关税率从1823年的约38％提高至1825年的42％左右，对棉织品和毛织品的进口关税从25％提高到33％。该法案还把原毛的关税从15％提至30％，并提高了铁、大麻和大多数其他产品的关税。不过该法案通过时的情形已经与1816年关税法案时迥然不同，之前有全国性的共识，大家普遍认为1812年战争后，制造商（特别是与国防有关的部分）确实应该得到某些保护。与1820年关税法案受阻时的情形也不同，那时是经济正处于严重衰退中。1824年关税法案通过时，美国经济的表现相当好，因此给人的印象是利用政府政策促进某些地区的利益，而让其他地区承受损失。形势的变化标志着决定美国贸易政策的政治联盟发生了明显的转变。甚至连我们知道已转而支持保护国内工业的托马斯·杰斐逊，也用怀疑的眼光看待国会的此次行动。46

克莱的“美式体制”演讲试图给保护性关税提供一个总体的理由，而不纠缠于具体关税率的细节，当然这些不可避免地会成为辩论的主题。克莱的论述开启了一场漫长而激烈的针对关税税则中公平合理税率的争论。每个州都有自己特殊的生产者利益，其代表都需要争取保护：宾夕法尼亚的铁和玻璃，肯塔基的大麻，田纳西的亚麻，路易斯安那的食糖，俄亥俄和佛蒙特的羊毛，马萨诸塞的棉花和羊毛加工等。保护这些生产者免受外国竞争，让他们与出口导向型利益集团形成对立，如南卡罗来纳的棉花、弗吉尼亚的烟草、纽约的商业与马萨诸塞的航运业等。

关税法案也变得更加复杂。随着美国经济开始生产越来越多的产品，各种生产之间的联系变得越来越密切，国会也需要做艰难的权衡，逐一处理具体的进口关税。矛盾不止存在于出口导向型产业与进口竞争型产业之间，也出现在投入品产业与消费品产业之间，尤其是原材料生产商和最终产品生产商之间。例如，制铁业到19世纪20年代已经分化为两个部分，各自都有其贸易利益诉求。过去的铁制品厂商利用自己的熔炉和锻造厂生产基础产品（生铁和铁条）以及最终消费品（铁壶、铁炉、铁线、铁钉、铁轨和机械等）。随着产业的进化，各家企业开始专业化分工，有的生产初级原材料，有的生产中间产品。对生铁和铁条厂商来说，防范外国竞争的保护越多越好。而最终铁制品生产商则希望得到廉价的原材料，因此要求降低对初级铁产品的关税，而提高自己生产的最终产品的关税。47

与之相似，马萨诸塞州的捕鲸业者要求对进口动物油脂实行高关税，而波士顿的蜡烛制造商和肥皂加工商则呼吁降低关税，以压低其生产成本。两个产业都声称自己面临困难，需要立法的扶持。大麻生产商（作为绳索制造方）与航运业（作为绳索消费方）之间存在冲突，支持对糖浆实行高关税的群体与希望实行低关税的朗姆酒生产商也有矛盾，如此等等。正如丹尼尔·韦伯斯特所说的那样，关税正在成为“冗长而讨厌的议题”，因为涉及大量相互冲突的利益诉求，在任何关税议案的权衡取舍都不可能满足所有利益相关方。

对1824年关税法案最不满的产业是毛织品制造商。他们对棉纺织厂商得到的保护力度感到嫉妒，认为该关税法案对自己不公，因为原毛的关税涨幅（从15％提高到30％）远大于羊毛产品的关税涨幅（从25％提高到33％）。到1827年初，众议院投票修正这一安排，但参议院的投票打平，于是来自南卡罗来纳的副总统约翰·卡尔霍恩投下了决定性的反对票。这使1827年的羊毛关税法案遭到了与1820年的鲍德温关税法案同样的命运：在众议院通过，却在参议院以一票之差落败。

这场失败让毛织品制造商确信，他们必须与要求更多进口保护的其他原材料生产商联合，以增强自己的政治地位。他们帮助组织了1827年8月的哈里斯堡会议（Harrisburg Convention），支持保护性关税的许多制造商、报纸编辑、政治家与小册子作家参会。48哈里斯堡会议得到了全国范围的关注，标志着内战前的贸易保护主义运动的高潮。特别是，会议让羊毛生产商与毛织品制造商走到一起，就关税设置达成了一致意见。在赫齐卡亚·奈尔斯（Hezekiah Niles）撰写的公开声明中，会议呼吁对所有工业产品（如玻璃和铁）加强保护，但尤其强调了毛织品，建议实行50％的关税率，并有最低估值规定。会议还建议对食糖、大麻、亚麻、铅和羊毛等原材料产品提高关税。

这一提高关税的压力出现在总统选举年之初，给1828年初的新关税法案搭好了舞台。新法案后来被称为“可憎关税”，把应税进口产品的平均关税率推高到历史最高水平。但新法案也把地区间紧张关系推至建国以来的最高水平，并导致1833年发生了“拒绝执行联邦法令的危机”（Nullification Crisis）。