19世纪20年代出现了美国历史上前所未有的关于贸易政策的激烈政治争斗。代表北方制造商与西部原材料生产商利益的强大联盟在国会于1820年、1824年、1827年和1828年毫不留情地步步推高关税。虽然1820年和1827年的增税努力失败，该联盟在1824年和1828年的胜利还是激怒了代表出口依赖型农业生产商利益的南方政治家。南方竭力反抗每次提高关税的提案，但在国会的少数派地位使其无能为力。这一失败把南卡罗来纳州推到了脱离联邦的边缘。进口关税又是如何成为这一时期美国最具分裂性的议题之一的呢？

保护主义思潮兴起的源头是1818—1819年的严重经济衰退。除了战争带来的混乱与和平时期的商业调整之外，美国的金融体系也陷入了困境。麦迪逊政府于1811年关闭了合众国银行，不得不在没有中央银行的情况下为战争筹资。虽然1816年成立了第二合众国银行（Second Bank of the United States），却需要建立自己的铸币储备偿还因购买路易斯安那积累的债务。为此，该银行于1818年夏季收紧了信贷。与此同时，部分由于给土地投机商的贷款，各州的银行扩张过度。由此导致纸币发行过多，最终银行开始要求用铸币还款，造成了1819年金融恐慌的痛苦结局。恐慌与随后的金融紧缩造成土地价格暴跌和大量银行破产。美国经济遭遇严重通货紧缩和衰退，消费者价格在1819—1821年下跌了11％，同期的棉花价格更是下跌了近60％。

并不令人意外的是，经济下滑带来了提高关税的呼声。19经济状况恶化后，主要来自北方的生产商群体、商人协会、市镇和州议会向国会递交意见书，要求提高关税以缓解经济困境，减轻广泛的失业状况。他们要求用更高的关税确保本国厂商在国内市场的地位，鼓励把更多原材料用于国内加工，而不是出口到外国，从而结束国家对进口的依赖。这些请愿者并非寻求暂时之计，而是要建立永久性关税体制以确保自己在国内的市场地位。

支持提高关税的运动来势汹汹，因为有着良好的组织，并有全国性的公众关注的支持。一位名为马修·凯里（Mathew Carey）的费城印刷商成立了“促进国家工业发展费城协会”（Philadelphia Society for the Promotion of National Industry），联合其他群体向国会递送备忘录和请愿书，要求给予国内工业更大的保护。在把提高关税的躁动从宾夕法尼亚州扩大到全国范围的行动中，凯里发挥了关键作用。20他的诉求非常简单：自由贸易导致铸币流失、工业凋零和失业增加，而关税可以把国内市场留给自己的产业和员工，从而改善美国的经济。颇有影响的《每周记事报》（Weekly Register）的编辑希西家·奈尔斯（Hezekiah Niles）也不停地发表社论，宣扬提高关税对保护国内产业免受外国竞争的好处。

虽然衰退起源于美国的金融部门，制造商却责怪外国竞争导致经济走弱。21不过提高关税之所以作为可行药方被提出，也是因为政府没有应对经济衰退的其他政策工具。政府没有可供选择的货币政策，也没有财政政策，原因是联邦支出只占整个经济的极小一部分。面对外国进口产品的竞争，厂商别无选择，只能求助于进口关税这项唯一可行的政策工具，作为应对经济急剧下滑的缓冲。

由于产品价格大跌，金融危机对农业生产商的打击相比于制造商即使不更加严重，也旗鼓相当。政府可以通过提高关税保护制造商免受进口冲击，却没有现成的办法帮助出口商，因为国会尚未准备好批准对任何产品提供出口补贴或价格扶持。22南方种植园主憎恶要求国会提高关税帮助制造业，却对农业毫无作为的局面。来自南方的陈情书和抗议信反驳了经济衰退源于低关税的说法，指出提高关税只会令局势恶化。

这一时期，人们并不指望或鼓励总统干预立法程序，那被严格理解为国会的事务。但詹姆斯·门罗还是温和地推动国会朝着提高关税的方向前进。在1818年11月给国会的年度报告中，他提出了如下温和的建议：“关税法规的严格执行……如预想的那样能免除国内制造业的所有负担，没有像对待外国产品那样对其征收关税，给它们提供了保护。受这种免除的影响，几个领域的重要国家利益集团的经营活动得以增强。尽管其他群体也有希望逐渐复苏并最终克服所有障碍，我在此仍然提交给予进一步保护的临时建议，以供各位考虑。”23

一年之后，门罗指责其他国家对美国倾销产品，再次暗示：“鼓励我们的国内制造商具有重大意义。根据对国家的其他重大利益的认识，用何种方式可以纠正之前提到的罪恶，以及在其他方面能在多大程度上给予他们更多现实可行的鼓励，将由国会做出明智决定。”24总统的邀约为国会的下一轮贸易论战搭好了舞台。

随着新一届国会在1819年开幕，亨利·克莱作为国会的新议长从筹款委员手中夺取了关税法案的起草权，交给作为其对手的制造业委员会（Committee of Manufactures），其中已被他塞满了保护措施的拥护者。1820年3月，该委员会主席、来自宾夕法尼亚州的亨利·鲍德温（Henry Baldwin）提出议案，全面提高关税率。鲍德温坚信，提高关税将有助于改善不利的贸易收支，结束铸币外流，增加就业，同时保证国内农产品生产者获得更大的国内市场。25(www.daowen.com)

鲍德温还批评了朗兹下调了达拉斯在1816年建议的关税率，认为美国经济的弱势无可辩驳地证明1816年的关税率设定得过低。作为回应，朗兹为1816年的关税法案做了辩护，并尖锐地质疑了提高税率的必要性。他坚称，问题不在于制造业是否有好处或者政府是否应该扶持制造业，因为这些问题都已经得到了肯定的回答。制造商因为进口产品缴纳较高的关税而得到了扶持，并且“已经获得了合理范围内所能给予的足够多的鼓励”。朗兹反驳说，高关税不是解决经济疲弱的处方，因为制造马车的工人和其他人也正饱受失业之苦，而他们并没有面临任何进口产品的竞争。他坚持认为，“这一困境不是我们的关税计划能缓解的”，而且提高关税会抬高价格，导致消费者的实际收入降低。26

国会中的其他南方代表也加入了攻击，他们抱怨说，提高关税会形成对工业的不公平补贴，尤其是在大多数国民受雇于农业的那个时代。南方的农业与北方的制造业一样处境艰难，用高关税帮助后者，给前者带来的只有伤害。制造商的麻烦是由于国家的金融问题所致，而非外国竞争，所以提高进口产品关税是错误的解决办法，特别是在其他地区的困难比北方更严重的情况下。他们还指出，关税的目标是增加财政收入，而非以其他人的损失为代价给特定产业提供保护。正如弗吉尼亚的约翰·兰多夫所述：“征收关税不是以筹集政府财政收入为目的，而是以承担税收的社会大众为代价，作为对特定行业的奖励，这有违明智政策的原则。”27他和其他人坚持认为，通过低关税鼓励贸易才有助于经济复苏。

克莱反击说，除非能得到其他国家的互惠待遇，美国就不能采取自由贸易政策（而实际上美国也并没有真正实施自由贸易政策）。他陈述如下：

除我国之外，其他所有国家都利用高关税或绝对禁止措施，各自在国内生产所有他们能生产的产品。真相在于我们依然是没有独立的英国殖民地，政治上实现了自由，商业上仍是奴隶，掩盖这点是徒劳的。有绅士告诉我们在世界上自由交易产品的好处，但他们说的情况从来不曾有过，如今不存在，未来或许也永远不会发生。他们要求我们在这些方面给予完全自由，而在任何其他国家的港口，我们却会遭遇一系列可憎的限制，把我们的很大部分产品排斥在外，只允许很有限的产品进入……目前我只能说，我同样是自由贸易的朋友，但必须是完全互惠的自由贸易。28

无论如何评估当时的情况，国会都难以对强大的选民压力毫无作为。鲍德温的法案确实“代表了一场持续而联合的游说运动的高潮，他们单独拿出较为温和的1816年关税法案，把它作为国家陷入经济困境的主要原因”。29到1820年4月，鲍德温法案在众议院以91票对78票获得通过。中大西洋地区强烈支持，南方压倒性反对，新英格兰地区则由于商业航运业和制造业利益并存而分裂。但一个月之后，在南北方政治权力分配更为平衡的参议院，该法案以一票之差被否决了。与1816年的投票不同，南方这次一致反对提高关税的建议，以14票对0票要求搁置法案，而其他地区以21票对8票表示支持。南方对1816年关税法案的支持依赖于三个因素：需要增加财政收入，与英国开战的持续威胁，制造品进口的大量增加。所有这三个要素在1820年都不复存在。

1820年投票的地区格局将在未来数十年中反复出现。南方没有多少希望在众议院阻止关税法案，由于议员人数基于人口，他们处于少数派地位。因此南方的目标是在参议院进行阻击，在那里他们与北方势均力敌。由于南北双方的对峙，快速增长的中西部很快将在关税法案的地方冲突中成为起关键作用的摇摆地带。

所有国会议员都能够认可的一个问题是，关于外贸的统计数据在当时极不完善。财政部关于外贸的年度出版物只报告了执行从量关税的进口产品数量和执行从价关税的产品总价值，而没有分列介绍各类进口产品的数量和价值。1820年，国会授权收集关于出口和进口的更详细数据。于是，美国的贸易统计数据从1821年开始得到了改进，但更为全面的数据直到南北战争后才基本成型。