结束英美战争的《根特条约》于1814年12月签署，1815年2月由参议院批准。和平的回归意味着海外贸易在多年中断后得以重启。贸易在1815年春季恢复，让出口导向型的农产品生产商感到宽慰，主要出口作物（包括棉花、烟草和大米等）的价格随着重新进入外国市场而快速上升。与独立战争之后出现过的情形类似，出口增幅赶不上进口更猛烈的回升。如第二章的图2.1所示，出口在1815—1816年迅速增长，但不及进口。1815年和1816年上半年的进口产品依然要缴纳战争时期制定的高关税，应税进口产品的平均税率在1815年高达约49％。这样的关税尽管是1804年关税法案规定的两倍，却依旧不能阻拦市场压抑已久的对英国制造品的巨大需求。

进口剧增让美国政府收取到足够的关税，得以着手偿还战争时期积累的债务。然而，国内的幼稚产业是从1808年杰斐逊实施贸易禁运、把外来竞争排斥出市场后才开始运转和扩大的，进口恢复对它们来说是不受欢迎的冲击。低价格外国产品的大量涌入威胁到许多新兴制造商的生存，对铁器、棉花和羊毛产品的生产商造成的影响尤其具有破坏性。这些年轻而稚嫩的企业过于弱小，不足以抵抗回归正常贸易条件后的外国竞争对手的强大冲击。伴随着进口产品价格在1814—1816年下跌28％，许多较弱的美国企业破产或者关门，工业产量在1816年下跌了7％。1

英国制造商马上受到指责，说它们通过“倾销”蓄意打击美国的幼稚产业。1816年4月，亨利·布鲁厄姆（Henry Brougham）在英国下议院发表的著名演讲中提出：“在首批出口中承受一些损失是非常值得的，其目的是用大量产品窒息还在摇篮中的美国制造商，它们是战争导致的不符合自然发展规律的产物。”2这一言论常被援引，以证明英国企业故意压低价格摧毁美国的新企业。但布鲁厄姆其实是说，英国商人在1816年遭受的巨大亏损并非有意而为，而是在贸易重开后过于急迫地想在市场上出货的结果。3

当然每个人都清楚，一旦贸易重启，许多新兴制造商会遇到不小的困难。1815年2月向国会递交和平条约时，麦迪逊总统就要求国会考虑“对欧洲战争期间在美国各地广泛兴起并达到前所未有高度的制造业加以保护和促进的手段”。4这成为国会在战后面临的关键议题之一。麦迪逊政府与国会都不希望看到新兴产业因为外国竞争返回而毁灭。战争期间，美国的军事弱势令人尴尬地暴露无遗，爱国主义情绪高涨，促使国会的许多议员决心扶持新兴制造商，并确保国家摆脱对外国供应的依赖，实现经济独立。当联邦党于战后从国家政治中消失后，这一任务变得更加容易了，国会中不再有一个支持低关税和开放贸易的有组织政党。

由于战时的高关税按计划将持续到1816年初，国会在1815年并未对此议题采取行动。麦迪逊总统在1815年12月给国会的年度报告中重申了自己长期以来的信念：“把产业和资源的组织交给个人的头脑判断和利益动机去处理，不管理论上多么合理，但与其他问题一样，在这方面也存在一般规律之外的特殊情形。”例如美国要实施自由贸易政策，就必须能得到其他国家的互惠才可以。此外，“经验告诫我们，引入和发展制造企业，特别是其中较为复杂的类型，需要同时满足非常多的条件，有的国家即使足够先进，并且在某些方面非常适合发展制造业，但仍可能在很长时间内不能如愿。”所以，由于战争给美国制造业带来了“强大的推动力”，就有充分理由认为，如果给予“那些已经利益攸关的参与创业的国民适度保护”，国内制造业不但能顺利“抵御不时出现的外来竞争，还能成为国内财富和对外贸易的重要源泉”。5

1816年2月，财政部长亚历山大·达拉斯（Alexander Dallas）应国会要求提交了一份报告，建议采用新的进口关税税则。达拉斯重点提到两个议题：筹集足够的财政收入以满足政府开支，特别是偿还战争期间的债务；支持国家的三大主要经济利益群体：农业、工业和商业。这是需要艰难权衡的行动，因为农业和商业群体的利益诉求与工业群体不同。农民和种植园主希望顺利进入外国市场，以销售其产品，并购买各种消费品。商人和航运业群体也能够从出口和进口量的扩大中获益。不过，面临英国企业竞争压力的国内制造商则希望尽可能限制进口。

达拉斯提到，自汉密尔顿的《关于制造业问题的报告》于1790年发表以来，政府一直很重视国内制造业团体的利益，但实现其目标的政策措施却从未真正实行过。战争时期，美国基本上被完全切断了外来的武器和战争物资、服装及其他产品的供应。达拉斯也指出：“在这样糟糕和屈辱的环境中……发展起了各种产品的国内生产商，出现了保证未来安全和独立的手段。”他总结说，在贸易恢复后，“对制造业的保护……成为有待决定的日常政策议题，这是由于过去的屈辱教训，也由于如果坐视制造业凋零衰败，在任何紧急情况下要恢复其运转将越来越困难，还由于我们已经充分认识到国内制造业对政府的财富、实力和独立的重要影响”。

接下来，达拉斯把国内制造业划分为三种类型。第一种是“牢固而长久地”发展起来的制造业，如家具、帽子、铸铁件和火枪、窗户玻璃、羽毛制品和纸张制造等。第二种是“新近或部分兴起的……但在恰当经营下，可以发展到满足所有需求范围”的制造业，包括粗纺的棉织品和毛织品等、镀金属制品、铁制品（铲子、斧子和钉子等）、啤酒和烈酒等。第三种是“国内很少培育，让国家的整个需求……依赖外国供应来源”的产品，包括精纺的棉织品、麻织品、丝绸和毛织品（如地毯和毛毯）、瓷器、其他玻璃制品等。6

有意思的是，达拉斯建议的关税与产业的要求相反：对有能力抵御外国竞争的产品实行高关税，对最缺乏竞争能力的实行低关税。他建议对第一种类型的国内产量有保证的产品实行最高关税率（35％），因为对这些较为发达的产业来说，实施较高的关税“不会导致供应短缺，而仅靠国内制造商之间的竞争也足以保护消费者不需要支付过高价格”。第三种类型的“很少培育”的产业（主要是奢侈品）则不完全需要保护，因为“政府当前的政策旨在保护而非创建制造企业”。对第二种类型的“新近或部分兴起”的幼稚产业，达拉斯建议政府采用的进口关税“应该使这些制造商与进口商在美国市场上以同等盈亏条件开展竞争”。给这些产品建议的关税率较为适中，对棉纺织品为33％，陶器和玻璃制品为30％，毛织品为28％，铁制品为22％，麻织品为20％，等等。达拉斯总结：“人们推崇让立法机构给他们提供方向恰当的扶持，在有限时期让他们也享有第一种类型制造业已获得的令人满意的保护……尽管为了实现国家在制造业领域的独立，总是需要某些纵容，但为此付出的牺牲既不能太大，也不能太久。今天的不便将由未来的收益充分弥补。”7(www.daowen.com)

国会迅速采纳了行政机构的建议。自建国以来，关税议题的讨论首次聚焦于保护国内产业免受外国竞争，而非增加财政收入。肯塔基州的亨利·克莱声称：关税的设定应该着眼于“给国家的农业、制造业和商业必要与恰当的保护和支持……财政收入只是附带考虑，不应该对委员会决定该议案产生任何影响”。8

众议院收到了大量利益群体的请愿信，特别是要求提高关税的制造商和催促降低关税的商业团体，于是要求筹款委员会（Ways and Means Committee）依照达拉斯的建议起草一部法案。南卡罗来纳的威廉·朗兹（William Lowndes）提交了一部反映其南方倾向、削减了很多拟议关税率的法案。例如，纸张和羽毛制品的关税从35％降至30％，棉纺织品的关税从33％降至25％（并计划在1819年继续降至20％），铁制品的关税从22％降至20％等等，未列举产品的关税率则维持15％不变。大多数争论集中在少数关键产品上，尤其是铁制品和食糖，棉纺织品也受到特别关注。

国会辩论暴露出了将在未来数十年持续碰撞的两个对立派别：主张高关税的中大西洋各州与主张低关税的南方各州。在这一时点上，新英格兰的态度并不统一，因为兼有商业和制造业利益的影响，但是当制造商在该地区成为更强势的经济力量之后，它将很快加入中大西洋各州，支持保护政策。高关税派别的领袖是亨利·克莱，他希望“通过足量的关税对本国制造商提供彻底而有决定意义的保护”，其目标是争取在本国市场上替代进口产品，以鼓励工业增长。克莱坚持认为，美国的国家安全取决于终止在关键供应品上对外国的依赖，其中包括鞋类、服装、武器和军需品等，但他也大力宣扬促进国内制造业发展会带来更广泛的经济利益。

南方抵制实行高关税的行动。他们的国会代表抱怨说，关税提高了南方消费的进口产品的价格，降低了民众的生活水平。此外，高关税在削减进口的同时还会导致外国对美国出口产品的需求下降，其中大部分产自南方。因此，高关税将减少南方的出口，提高其消费的进口产品的价格，造成沉重的经济负担。能言善辩的弗吉尼亚议员约翰·兰多夫谴责说，关税以牺牲南方的农业为代价，人为鼓励北方的工业发展。他认为这个议题的实质是：

作为一位种植园主，你是否愿意为某家制鞋厂多雇一位员工，或者为添置一部纺织机而多缴税？从我的角度看是不会同意这样做的……我不会赞成为了鼓励古怪的制造业发展而对土地耕作者征税，因为这样干只能把事情弄得更糟，并付出更高的成本……如果我通过出售原材料，就能够从印度的达卡得到更好和更便宜的衣服，那我为什么还要向工人支付远超出其所值的工资，让他去把棉花制作成服装……我坚信，为了照顾制造商而增加民众的负担是不明智和不公平的。9

但在经历了上一个10年的混乱之后，即使南方的议员也不能反对较为温和的保护性关税。这种顺从态度丝毫不代表他们对北方制造业有任何好感，而是出于强烈的爱国主义情感和对国家防务的担忧。在近期的战争中，重要物资缺乏国内的稳定供应成了严重缺陷。后来成为激进的关税批评者的南卡罗来纳议员约翰·卡尔霍恩在1816年给关税法案投了赞成票，因为保护的议题“关系到国家安全”。10

众议院于1816年4月以88票对54票通过了关税法案，参议院也很快仿效，麦迪逊总统于当月晚些时候签字生效。新英格兰的大多数议员投票支持提高关税，随着小型棉纺织企业在该地区迅速兴起，那里已不再像10年前那样由商业和航运业利益集团一统天下。以宾夕法尼亚为首的中大西洋各州强烈支持该法案，因为那里有很多铁制品和玻璃厂商，面临进口的激烈竞争。南方意见不一，但略微倾向于反对。南方并不赞成把提高关税作为一般措施，还试图支持把棉纺品和毛纺品的关税削减到20％的修正案，但并未成功。可同时，南方的反英情绪依旧非常强烈，对于再爆发一场战争的担心让那里的议员相信有必要为新兴制造商提供保护。对国防的担忧在确保南方支持关税法案上起了决定作用，他们的投票对法案的通过至关重要。不过，南方代表明确表示反对给工业任何更多的保护措施，这预示着未来的冲突。11

1816年的关税法案是美国的首批“保护主义”关税，因为其主要目的是扶持面临外国竞争的国内制造业。鉴于麦迪逊曾经在18世纪90年代反对汉密尔顿的《关于制造业问题的报告》，他自己的政府却以对进口产品征收高关税的方式制度化地扶持制造业，这确实有些讽刺的意味。12当然，联邦政府从来没有实施有意识地启动“新兴产业”的政策，这些产业的诞生是贸易关系中断的副产品，迫使国会给它们提供保护，免受外国竞争。在这里因果关系的顺序十分重要：国会并非有意通过政策措施创设新兴产业，而是新兴产业自发出现，然后迫使国会为它们提高关税。换句话说，国会并没有设计未来经济走向的远见卓识，而只是对自己面临的政治压力做出反应而已。