在建立最初的关税制度时，国会基本上绕开了保护新兴制造业免受外国竞争的议题，但不能长期回避这方面的讨论。华盛顿总统在1790年1月首次向国会提交的报告中提到，自由人民的安全和利益“要求促进制造业发展，以使他们能够不再依赖其他人提供必需品，尤其是军事供应”。七天之后，众议院要求财政部长“向众议院准备和提交一份或若干份与总统建议一致的恰当计划……关于鼓励和促进制造业发展，以使美国能够不再依赖其他人提供必需品，尤其是军事供应”。30该要求提出近两年后，汉密尔顿于1791年12月提交了著名的《关于制造业问题的报告》。

这份出色的报告是美国历史上最重要和最具影响力的政策文件之一。31汉密尔顿全面有力地论证了政府促进国内制造业的问题，不但提供了此类政策的理论解释，还涉及政府行动的具体建议。显然受到亚当·斯密的影响，但他承认：“如果完全自由的工商业体制是各国普遍实行的体制，那么应该有充分理由劝阻美国这样处于困境的国家狂热追求发展制造业。”在自由环境中，美国可以轻松出口农产品，以换取欧洲生产的制造品。然而，那种体制“与各国普遍实行的政策相去甚远”，美国无法参与这样的无障碍交易。虽然进口制造品较为容易，美国却不能“按平等条件同欧洲开展贸易”，因为“其商品输出面临大量极为有害的限制”。32在汉密尔顿看来，这意味着美国应该考虑发展自己国内的制造品供给，特别是国防所需的产品。

随后，同样是联系到亚当·斯密，汉密尔顿转而反驳以下观点，即这类政府扶持没有必要，是因为“如果放任自流，产业发展自然会找到最有用途和最能盈利的领域，由此可以推论，没有政府帮助的制造业会按照事物的自然状态和社会利益要求的那样，尽早尽快地成长起来”。33汉密尔顿早就不赞成这一观点，认为它无视历史教训，以及世界各国政府几乎毫无例外地通过贸易管制服务于本国商人和制造商的现实。34

由此，汉密尔顿认为促进国内制造业发展符合美国的国家利益，并坚持认为，需要“政府的刺激与庇护”来克服妨碍制造业发展的各种限制。这些限制包括：“习惯和模仿精神的强烈影响；没有经验的企业担心失败；初次尝试与老牌成熟企业开展竞争面临的固有困难；外国在其国民参与竞争的领域给予奖励、优惠和其他人为鼓励。”35

在汉密尔顿眼里，最后这些因素——其他国家的人为鼓励——构成了最大的障碍，由此意味着国内制造商不仅需要同“新业务面对的天然不利因素”抗争，还要应付“其他国家的政府给本国制造商的好处和补贴”。“要维持一国的新办企业同另一国的老牌成熟企业在质量与价格方面的公平竞争，在多数情况下是不切实际的，”他断言，“如果没有政府的扶持和保护，质量或价格，又或者两者兼而有之的不对等必定会大到阻碍成功的竞争。”36

汉密尔顿还分析了在美国发展制造业的其他困难，如昂贵的劳动力与稀缺的资本，继而探讨了政府促进国内制造业发展的可行措施。其中包括进口关税、货币奖励（补贴）、专利和其他措施等。汉密尔顿认为奖励是“鼓励制造业的最有效的手段之一，在某些方面看是最好的……尽管与其他手段相比并不太受公众欢迎”。他提到选择补贴而非关税作为促进制造业的手段有三个理由。第一，补贴对于“刺激和支持新企业的初期尝试有更直接的效果，能增加盈利机会，减小损失风险”。第二，“与保护性高关税不同，补贴不会导致稀缺”。第三，补贴能促进出口，扩大国内厂商的潜在市场规模。37

本质上，补贴是更为直接和积极的鼓励，与进口关税不同，它不会造成稀缺以及人为提高国内产品价格。因此，汉密尔顿相信补贴可以协调美国农业与制造业的利益，否则这两方会在关税限制上发生争执。当然，汉密尔顿也很清楚公众对补贴抱有偏见，他坦率地承认：“因为表面上看是花费公共资金，所以人们对补贴有一定程度的偏见。”38

汉密尔顿把直接的定向补贴视为促进制造业发展的最佳途径，但对于采用适当的关税给国内厂商带来相对于外国厂商的竞争优势（条件是这些关税不会导致财政收入和效率的损失），他虽然不反对，却也不太热心。汉密尔顿对保护性关税抱有怀疑，因为这会同时庇护高效和低效的厂商，使消费者需要付出更高的价格（至少暂时如此），并会鼓励逃税和走私，削减政府财政收入。

汉密尔顿在报告的结论中针对一长串产品目录提出了具体政策建议。他主张提高21种产品的关税率，降低制造业使用的5种原材料的关税率，并对5个产业提供政府补贴。大多数提高关税的建议是把现有税率略为提高，从5％提高至10％。对于原材料——原木、粗铜、原棉、生丝和硫黄（用于军火）——的建议是取消5％的关税。尽管报告重点强调了补贴，汉密尔顿还是为国内的煤炭、原毛、帆布、棉纺织和玻璃（用于窗户和瓶子）生产商提出了调整关税的建议。这方面的产品清单较短，或许是因为他认识到能够用于补贴的资金很有限，以及国会的支持度较弱这一政治现实。

在1791年12月收到汉密尔顿的报告后，国会显然将其搁置了下来，没有明确迹象表明何时将拿出来辩论。然而，无论这一辩论在何时启动，麦迪逊（在众议院）和杰斐逊（作为国务卿）都准备与汉密尔顿展开斗争。他们坚信补贴是违宪的做法，如果采用，将创造危险的先例。在汉密尔顿的报告提交后不到一个月，麦迪逊就抱怨说，该报告“提出了一个有严重后果的新宪法学说……我认为它推翻了政府的基本原则和特定原则，既不符合实际，也不公平，还与已被接受的解释相悖，而且蔑视了提议、倡导和制定宪法过程中秉持的精神。如果国会能够用钱做他们想做的任何事情，能促进一般福利，政府就不再是掌握宪法规定权力的有限政府，而是受制于特例的无限政府”。39汉密尔顿已预见到对其报告的这类反对意见，提到宪法明确授予了国会征税权，“以偿还债务，提供正常的国防和一般福利”。在他看来，“一般福利”（general welfare）这个用语“与其他可能采用的说法一样是有综合性的……必然包含各种各样的特定内容”。40

杰斐逊也用类似的宪法理论反驳汉密尔顿的报告。他指出，进口关税是促进制造业发展的传统手段，而利用奖励“被证明很难杜绝滥用”。41当月晚些时候，杰斐逊在同华盛顿总统会谈时攻击说：“《关于制造业问题的报告》以提供奖励为幌子鼓励特定的制造业，旨在论证，既然宪法授予国会征税权为美国提供一般福利，就应该允许国会采取他们认为既有利于公共福利又可动用资金的任何可控行动。”根据杰斐逊的记载，那场谈话到此为止，华盛顿未做出任何明显反应。421792年7月，杰斐逊提醒自己要“谴责《关于制造业问题的报告》”。他为此在当年9月给华盛顿的一封信里谈到，汉密尔顿的体制“产生于反自由的原则，是有计划地破坏和颠覆合众国”。该体制是对宪法的威胁，因为“在一份以制造业为主题的（尚待实施的）报告中，公然设想一般政府可以行使所谓能促进一般福利的所有权力”。43

虽然《关于制造业问题的报告》从未作为立法文件呈交，因此也没有机会对其中的建议展开国会辩论，但它依然有可能面临麦迪逊及其南方盟友的激烈反对。在有关补偿新英格兰鳕鱼捕捞商用于腌制鱼类的进口食盐关税的激烈辩论中，国会对拨付公共资金扶持特定产业的抵制显露无遗。辩论中，有大量的不满意见围攻“奖励”一词，表明任何争取国会批准一般性补贴计划的努力都必将遇到强烈的抵制。44

虽然奖励在政治上毫无指望，汉密尔顿却成功说服国会在《关于制造业问题的报告》发表的6个月内采纳了其中的关税建议。1791年11月，美国军队在西印度群岛遭遇耻辱性败仗，不久后他便得到了修正关税法案的机会。国会于1792年3月请财政部提议如何增加财政收入，以满足保卫边境所需的更多开支。45汉密尔顿对此没有任何耽误，10天之后就提交了建议。这一简短报告提出了三种办法以获取增加军事开支所需的52.6万美元：出售政府在合众国银行（Bank of the United States）的股份，向贷款人借钱，以及增税。汉密尔顿认为前两个选项有失谨慎，建议提高进口关税，当然他也承认：“税收对社会来说从来不受欢迎”。他指出，关税的优势之一在于：“此时盛行比以往任何时候都更强烈的制造业精神；只要提高关税能够支撑和鼓励这种精神，就能显著促进我国的产业、财富、实力、独立性以及巨大繁荣。”46(www.daowen.com)

借此，汉密尔顿提出把基本关税率从5％临时提高至7.5％，另外永久性上调若干特定产品的从量税和从价税。他建议的大多数从价税调整直接引用自《关于制造业问题的报告》。该报告提到的从量关税很少，因为归入此类的产品本来就不多。另外，汉密尔顿没有提出任何关于奖励的建议，因为国会要求他提供增加财政收入的办法，而不是如何花钱。

国会对于这一收入议案做了简短辩论，但仍有几位议员反对，他们认为这只不过是虚假的借口。例如弗吉尼亚州的约翰·佩吉（John Page）就宣称他打算投反对票，因为“这不是保卫边境的议案，而是为了扶持某些制造业……和它本来应有的样子相去甚远”。马里兰州的约翰·墨瑟（John Mercer）质疑：“提交保卫边境的法律条款是否在授权建立鼓励制造业的体制……与有关国会权利的宪法问题无关，我们为什么必须考虑在印第安人战争的压力下，以广泛的关税作为间接奖励，暗度陈仓式地广泛鼓励制造业发展？”47

在投票时，该关税议案以37票对20票的较大优势通过。这是众议院对关税问题最早的投票记录之一，反映出了后来将持续近两个世纪的北方和南方的尖锐对立。来自新英格兰与中大西洋各州的代表以20票对7票支持该议案，南方各州的代表则以13票对7票反对。投票结果表明，提高关税没有获得压倒性的政治支持，只是因为与保卫边境的军事开支增长挂钩才得以通过。克拉菲尔德（Clarfield，1975，第459页）总结说：“如果处在不同的形势下，这一关税议案能否在国会通过是高度存疑的……然而通过把军事拨款同关税挂钩，汉密尔顿得以说服了很大一批反对派。”

就这样，汉密尔顿在1791年12月的《关于制造业问题的报告》中提出的关税建议构成了他在1792年3月向众议院提出建议的基础，在1792年5月基本上被国会接受。在《关于制造业问题的报告》中，汉密尔顿建议提高21种关税，下调5种。这些建议大多数在1792年的议案中重新提出。最终，国会采纳了提高18种关税、下调3种的办法。48国会接受了汉密尔顿的几乎所有提高制造业产品关税的建议，当然奖励计划从未被提出过或者被认真对待过。由于这一原因，在该报告发表的9个月后（即关税投票通过的4个月后），杰斐逊还坚持说该报告“尚未实施”。但国会实际上已经完成了对该报告能做的所有工作，也就是说，采纳其关税提议，而未触及奖励和其他建议。

在未来数十年中，《关于制造业问题的报告》将继续影响与贸易政策和政府对促进制造业的作用有关的公共讨论。该报告会被频繁引用，以说明采用高关税保护国内制造业对抗外国竞争的合理性。然而汉密尔顿远非被后来描述的那样是“保护主义”的支持者。49由于财政收入对他来说过于重要，汉密尔顿赞成对进口产品适度征税，但不是过分的高关税。适度的关税可以保证进口产品的流入，提供关键的税基，产生持续可靠的财政收入，从而为政府开支提供资金并树立公共信用。他在1782年评论道：“经验表明，适度的关税比高关税能带来更多财政收入。”50

实际上，汉密尔顿对保护性高关税持怀疑态度，因为这些措施会不加分辨地保护低效和高效生产商，让消费者支付更高价格，刺激走私，从而导致政府收入减少。他在《联邦党人文集》第35篇谈道：

有些人认为，这种税款的征收绝不会过度，因为这种关税越高，就越会阻碍奢侈的消费，越能有助于实现有利的贸易平衡，并促进国内制造业发展。但是一切极端都会以不同方式造成危害。对进口产品的过高关税会造成普遍的走私倾向，这往往不利于正当商人，最终也不利于税收本身。这种关税会使社会上的其他阶层不恰当地受制造业阶层的压制，草率地给予后者市场垄断权。这种关税有时还迫使产业发展偏离更自然的轨道，进入不太有利的其他领域。最后还会压迫商人，他们通常不得不自己支付税收，而不能从消费者那里获得任何补偿。51

部分由于上述原因，汉密尔顿更倾向于奖励，而非关税。即使如此，他也很谨慎：“持续奖励成立已久的制造业企业必定是值得怀疑的政策……但对于新创企业则是合理的，而且通常是必要的。”52由此可见，汉密尔顿可能完全反对在南北战争后对已有产业实施的高进口关税，因为他的主要关注点是发起和建立新的产业，而不是扶持现有产业。正如克拉菲尔德（1975，第459页）所述：“在汉密尔顿的观念中，一个关键词是鼓励而非保护制造业。”

在汉密尔顿所处的时代，制造业利益集团还没有完全结盟。他建议采取的关税水平，与国内制造商希望达到并在后来被采纳的水平相比，是相当温和的，当然，那时候的国内厂商拥有相对高昂的运输费用作为天然保护。适度的关税能保护纽约和马萨诸塞等地的贸易商的利益，但不能满足渴望排斥大多数外国进口产品的制造商的要求。汉密尔顿不愿意采用保护性关税，令这些制造商失望，他们本指望获得更大的政府扶持，却发现提高关税的请求没有得到回应。汉密尔顿未能支持保护性关税，最终产生了政治后果。纳尔逊（Nelson，1979，第977页）指出：“到1793年底，汉密尔顿鼓励进口商的政治经济路线把波士顿到查尔斯顿的制造商都赶到了联邦党人的对立面。”53“在1794年，原属联邦党人阵营的纽约技工与商人总会（General Society of Mechanics and Tradesmen）转向支持新兴的共和党。对许多美国制造商来说汉密尔顿明显触犯了他们的利益。”（第977页）

起先，面临进口竞争的制造商会向杰斐逊派的共和党寻求政治庇护，这看似令人费解。杰斐逊和麦迪逊向来赞赏农业经济的优点，担心大型制造业的不良后果，反对政府对经济的大多数干预。不过，虽然杰斐逊和麦迪逊反对汉密尔顿主张的更为积极的政府政策，但是他们愿意考虑比汉密尔顿的财政性关税政策更严厉的贸易限制措施。他们因为英国政策的敌意而呼吁采取攻击性的互惠政策，以及通过贸易制裁惩罚英国对美国贸易的限制。

汉密尔顿强烈反对此类措施，担忧这会引发贸易战，导致来自英国的进口减少从而削弱他计划用来偿还公债的税基，并摧毁美国在信贷市场的地位。后来的结果是，当华盛顿这届政府在汉密尔顿指导下寻求与英国的政治和解时，曾负责为汉密尔顿起草《关于制造业问题的报告》第一稿的财政部官员坦奇·考克斯（Tench Coxe）转向了杰斐逊派的共和党立场，认为他们的贸易政策对促进国内产业发展更为有利。