新国会的第一项议程是增加财政收入，以支持联邦政府正常运转和偿还公共债务。16与会代表对征收进口产品关税为政府创造收入的想法没有异议：进口税易于管理，而直接税则非常不受欢迎。

1789年4月8日，即国会首次达到法定人数的两天后，詹姆斯·麦迪逊在众议院提出对进口产品征收关税的法案。他指出政府急需财政收入，而关税应该立即实施，以便对当年春季来自欧洲的进口开征。作为临时的权宜之计，麦迪逊建议采纳1783年大陆会议批准的关税结构，对所有进口产品征收5％的从价税，以及对酒类、茶叶和咖啡等产品征收更高的从量税。他认为，更为永久性的关税则可在以后制定，而国会应该抓紧行动，以避免错过春季的进口，并使税金尽快流入财政部的国库：“我们的财政部入不敷出早已众所周知，我不得不对此加以批评……让我们尽力弥补这一缺陷。为此必须获得国家财政收入，当然这一体制在确保收入目标的同时，不应该对人民形成压迫。”17

麦迪逊的提议引发国会就财政收入是否应该作为征收进口关税的唯一目标展开讨论。几位议员提出，除增加收入外，应该利用关税促进国内制造业。宾夕法尼亚州的托马斯·哈特利（Thomas Hartley）就说：“没有理由……可以阻碍委员会采取旨在保护和促进国内制造业发展的措施……一般政府的扶持之手应该延伸至对国家有用的所有制造商，我认为这是明智而且正义的。”18

这其实是麦迪逊希望推迟到以后再展开的一类讨论。“从之前就这个议题发言的一位先生的建议看，我理解有必要比我之前建议的更为深入地探讨这些原则，”他回应说，“但我的观点是，把有关这个议题的第一份文件主要限定在财政收入上，制定一个临时解决方案，而非长期办法。”如果就制造业的情况进行考察或者对保护制造业的合适程度展开讨论，而导致任何拖延，都只会造成宝贵的政府收入的流失，使国家财政陷于瘫痪，“如果委员会拖延征收关税，直到建立完善的保护性关税制度才行动，等税法实施时就没有多少进口了，因为到那个时候春季的商船早已抵达”。麦迪逊重申了他的主张，即国会应该立即开征关税，以后再考虑政府对制造业的政策：“不管我们需要在多大程度上促进国内制造业的发展，我们还是应该更关注当前获取财政收入的政策。”19

在被迫加入有关征税原则的辩论后，麦迪逊决定更明确地阐述观点，他说自己“支持高度自由的贸易体制……并认为限制贸易是不公正、压迫性和不明智的做法”。但他并不是自由贸易的教条式鼓吹者，因为他承认“这一普遍原则有重要的例外情形，并值得本委员会特别关注”。麦迪逊列举了三种例外情形，第一种是财政收入，“通过关税获取收入比其他任何方式都更便利和更有把握，而且不会给社会造成损害”。对这一点大家没有异议。20

第二种例外情形关系到航运。“如果美国要让其港口完全开放，对本国公民和外国人拥有的船只不采取歧视，而其他国家却采取歧视，那么这一政策会让美国船只无法进入外国港口，我们将在最重要的利益领域损失惨重。”鉴于这样会损害美国的利益，麦迪逊相信，美国应该对进入美国港口的外国船只征收比本国船只更高的吨位税。21

第三种例外情形关系到国防。麦迪逊原则上同意长期以来的一个主张，即“每个国家都应该拥有自己的国防，不依赖外国供给”。不过他对该原则的适用性抱怀疑态度：“有充分理由相信，在必要时我们可以像其他任何国家一样从国外获取任何所需的供应”，尤其是考虑到美国已经赢得了独立。当然，麦迪逊并不排斥扶持幼稚产业的想法。22

如上述意见交锋所示，国会开幕短短几天就卷入了贸易政策的大辩论。这一永恒的辩论围绕着什么是进口关税的正确目标：增加政府税收，限制进口以保护国内制造业，实现国际互惠，还是三者的某种组合。

尽管麦迪逊希望国会迅速通过关税法案，尽快获取财政收入，但他不能阻止议员讨论对不同产品应该适用何种税率水平，往往有人要求对特定产品给予优待。马萨诸塞州的一位代表支持对进口钉子实施特别税率；宾夕法尼亚州的一位代表呼吁对铁制品、纸张和玻璃实施保护；弗吉尼亚州的一位代表则主张对大麻和煤炭征税。新英格兰的代表反对向大麻征税，因为这对生产船舶需要的绳索不利；南方的代表则反对向钉子征税，说那对当地的消费者不公平。新英格兰主张对朗姆酒收取高关税，对糖浆征收低关税，以牺牲甘蔗种植者和提炼者的利益保护酿酒厂，南方对此则持完全相反的态度。

互相对立的议员很少述及一般原则，埃尔金斯和麦基特里克（Elkins and McKitrick，1993，第66—67页）写道，更多情况下“他们的观点主要基于地方利益，而非有关自由贸易或贸易保护的理论信念……虽然保护原则在最终达成的法案里有明显体现，但整体而言主要的考虑还是财政收入以及政府在各种情形下可以合理征税的对象”。其实以后来的历史标准衡量，首部关税法案引发的讨论并不那么对立。该法案包含某些保护性关税，但主体是对大多数进口制造品征收5％的低税率。尽管没有最终投票结果的记录留下来，但关税法案最终于1789年6月1日在众议院获得了通过。

参议院的辩论可视为此后将持续半个世纪且带有地方色彩的关税争执的一次预演。南卡罗来纳州的皮尔斯·巴特勒（Pierce Butler）愤怒地谴责关税无异于不公平地掠夺他代表的严重依赖出口的地区。宾夕法尼亚州的参议员威廉·麦克莱（William Maclay，1988，第73页）在他的日记中这样描述：“巴特勒爆发了，威胁说这样对待他代表的州将导致联邦解体——仿佛确信上帝就在空中看着。他四处攻击整部关税法案，称之为偏袒、压迫等，是专门为抑制南卡罗来纳设计的，继而又很快宣称他自己多么了解当地的观点，多么坦诚和公正冷静，最后则堕落到慷慨激昂地说他代表的州将会光荣地活着和死去之类的。”

南卡罗来纳州将会在此后几十年里激烈反对关税，但巴特勒的激情演说对劝说参议院的同僚不仅没有效果，反而犯了众怒。正如麦克莱（1988，第72页）所述：“巴特勒的党派完全不顾礼仪，他们的论述如果能有什么效果，也完全因为其失礼而丢光了。”麦克莱观察到，其他一些州采取了更具建设性的立场，不过整个议题仍充满争议：“来自新泽西、宾夕法尼亚、特拉华和马里兰的参议员，在每部法案中都渴望让关税既能产生财政收入，又能有效促进制造业发展……可是来自北方以及尤其是来自南方的参议员，在任何拟议的条款对他们有重大影响时总是怒气冲冲。”（Maclay，1988，第74页）(www.daowen.com)

到6月中旬，参议院通过了对众议院法案的修正版。众议院则否定了参议院的几乎所有修正意见，而后参议院拒绝认同。麦克莱（1988，第84页）认为：“彼此看起来真的是南辕北辙，或者说是故意斗气。”在开幕后的头三个月，美国国会似乎就要陷入僵局，这当然不会是最后一次。除了通常的地区分歧外，许多人怀疑商业利益集团应该对法案的拖延负责，其目的是在新关税生效前完成货物进口。正如麦克莱（1988，第69页）所言：“如今很明显，有商业影响力在拖延关税，直到他们拿到全部的夏季货物为止，这真是令人生厌……但我还不知道到底是哪些人。我希望我们能摆脱这种卑鄙、糟糕的处境。”不过到6月底，众议院终于接受了参议院的多数修正意见，法案在国会通过。华盛顿总统于1789年7月4日签署了关税法案，使之成为新联邦政府实施的第二部法律。关税将在1789年8月1日起生效。以后来的标准看，国会的这次行动算是迅速的，只不过没有如麦迪逊设想的那样从春季进口货物起就获得财政收入。

新法律的前言陈述说，进口关税对于“支持政府运转，偿还美国的债务，以及鼓励和保护制造业”是必要的。美国的第一套关税体制包含三个部分：对部分产品的从量关税，对大多数其他产品的从价关税，以及对少数物品的免税待遇。从量关税针对36种商品，如糖浆和咖啡（分别为每加仑和每磅2.5美分），蒸馏酒类（每加仑10美分），盐（每蒲式耳6美分），钉子（每磅1美分）等。大多数这类特别关税的设计是对酒类的销售税（revenue tax）或者主要由富人消费的奢侈品税。但同时其中的某些税种也给相应厂商提供了附带保护，例如，虽然国产烈酒也需要缴纳消费税，其税率却远低于进口关税。其他从量关税则明显是为国内厂商的利益而征收的，例如对靴子和鞋子、钉子和道钉、鱼类以及大麻的关税等。

大多数进口产品需要按四个等级缴纳从价关税：车厢及部件是15％；瓷器、石料、玻璃制品等是10％；棉织和毛织服装、帽子、锻铁或轧铁及其他金属制造品、羽毛制品等是7.5％；没有注明的所有其他物品是5％。另有17类产品被归入免税清单，包括硝石、黄铜、马口铁、铁线和铜线、棉花和羊毛、兽皮、毛皮以及皮革等。最后，该法律建立了退税制度，对进口后再出口到其他地方的物品缴纳的进口关税予以退还。

作为第一任财政部长，亚历山大·汉密尔顿完成了在主要港口设立海关机构并监督其运转的关键任务。根据各种记录，他对海关进行了高效的管理，对细节非常用心，以确保其顺利运转、杜绝腐败。事实上，海关关税产生的收入在联邦政府接手这一职责后快速增长。纽约、费城、巴尔的摩和查尔斯顿等港口的财政收入从1785—1788年的约200万美元跃升至1792—1795年的近1200万美元。税收增长主要是因为新宪法实施后的外贸复兴，但也是由于关税率提高和海关征收效率的改进。23这是一个巨大的成就，尤其是考虑到联邦政府几乎完全依靠海关作为其收入来源。例如在1792年，海关关税（包括进口产品和对航运业的吨位税）在370万美元的政府总收入中贡献了340万美元。不过当年的政府支出包括偿债支出在内约计510万美元，依然有较大的财政赤字。

实际结果证明，对进口征税是经济和政治上都较为高效的增加税收的办法。经济上的效率是因为外国产品集中运送到少数几个大型海港，只需要很少的政府雇员就能有效征收。征收进口关税的行政成本只占总关税收入的4％，而征收国内消费税需要有多得多的收税员分散到全国各地，其行政成本达到总收入的20％。24

同样重要的是，进口关税从政治角度看也是高效的增收办法。关税自动加入进口产品的国内价格，避免了国内税那样的“政治雷区”。25汉密尔顿的财政计划实现了国家税收体制的可喜转变，即从各州征收的直接税（人头税和土地税）转向联邦政府征收的关税。该计划通过承接各州的债务，让它们能够下调直接税，某些情况下降幅竟达到75％。26随着国家税收体制从直接税转向进口税，大多数人的税负感受显著降低。18世纪80年代经常发生的抵制州税运动在18世纪90年代基本上消失了。加上关税比其他税收形式的干扰性更小，联邦政府成功避免了关于其合法性的争议。

同时，汉密尔顿试图给政府收入来源提供补充，实现多样化。在容易随进口量波动的关税之外，加入更为可靠的国内税种，如消费税等。汉密尔顿担心完全依赖关税收入在战争时期会带来风险，使国家财政在错误的时机陷入瘫痪。然而国内税种非常不受欢迎，国会也不太愿意开征。因为关于宪法的争执余波未息，对新联邦政府的公众支持尚不确定，所以汉密尔顿对提议新的国内税种十分谨慎，担心引起国内的政治反弹，1794年的“威士忌暴乱”（Whiskey Rebellion）殷鉴不远。结果，汉密尔顿让政府财政收入多样化的努力只取得了较小进展。

虽然关税收入随贸易扩张而增长，联邦政府的财政状况在18世纪90年代早期依旧不稳定。1792年，美国支付的债务利息就占总收入的87％。它只是依靠来自荷兰的大笔贷款，才偿还了之前的外国贷款，并赎回了很大数额的国内债务，填补赤字。27然而这次再贷款也意味着国家债务的名义数额在1790年并没有下降，直到1796年，政府的税收收入才够支付经常开支和债务利息。这让汉密尔顿受到指责，说他对偿还债务并不认真。可是政治上的束缚让他不能进一步提高关税或消费税。艾德林指出（Edling，2007，第306页）：“在面临提高税收以快速偿还贷款，还是至少在可预见的未来接受负债的选项时，汉密尔顿选择了后者。”

有限的财政收入让汉密尔顿对政府的财政状况高度敏感。他努力节约使用政府的微薄财力，维持国家的信誉度。我们将看到，他迫切希望美国对欧洲的军事冲突保持中立，担心卷入其中会毁掉国家的财政。卷入一场没有做好准备的战争将使政府支出飞涨，而收入崩溃。对财政失调的这种担忧还将深刻地影响汉密尔顿对贸易互惠议题的处理态度。

认识到政府脆弱的财政状况后，汉密尔顿试图通过提高关税表上的从量关税来增加收入。1790年1月，在作为财政部长提交国会的第一份报告中，汉密尔顿建议把马德拉葡萄酒的关税从18美分提高到20美分，把熙春茶的关税从每磅20美分提高到40美分，把咖啡的关税从每磅2.5美分提高到5美分，把瓷器的关税从10％提高到12.5％，以及其他许多调整。国会在1790年8月采纳了其中的大部分建议。之后有了更多的增税。又是根据汉密尔顿的建议，国会在1791年3月提高了对烈酒的关税。至此，汉密尔顿相信“对大量进口产品的关税已经达到了一个临界点，不适合再增加了”，因为他担心会给贸易造成打击。28

不过美国政府的税收需求仍在扩大。1792年，为了提供新的资金保护西部边疆，国会把从价关税提高了2.5个百分点，使基本税率从5％提高至7.5％。1794年又把这部分税率提高了2.5个百分点，使基本税率提至10％，而对食糖和葡萄酒的关税也提高了，以加快公债偿还速度。1797年，国会再度把基本税率提高至12.5％，并对食糖、糖浆、茶叶、可可及其他产品实施了更高的从量关税。每次调整的主要目的都是增加财政收入，以支持政府运转和偿还国债。因此，尽管初期的平均关税率在1790年和1791年约为12％，后来的修正却使关税率在18世纪90年代中期迅速提高至20％左右，如图I.1所示。29