美国在《邦联条例》下的惨痛经历，为政治领袖建立更强大的联邦政府提供了经济和外交政策方面的迫切理由。的确，召开制宪会议的运动背后有一个重要考虑，就是应该赋予国会征税权，使之能够偿还债务和负担国防，还有对外贸的管理权，使之能够与其他国家就航海权和市场进入开展可信的谈判。麦迪逊在很久之后回忆说：“众所周知，各州无力对外贸进行有效管理是把权力转移给能够有效执行的共同权威机构的主要而有力的动机……在解释宪法、推断其制定者的意图时，永远不能忘记制宪会议的伟大目标是通过新宪法补救原有宪法的缺陷，而其中的缺陷之一就是管制贸易的权力。”65

1787年5月至9月，来自13个州的代表在费城举行闭门会议，起草新宪法。麦迪逊在会议开始时写道：“整个社会都充满期待……毫无疑问，会议结果将以这种或那种方式对我们的命运产生巨大影响。”66制宪会议首先做出了一个深刻影响进程的关键决定：拟议的宪法条款只需获得各州投票的多数票就可通过。如果要求一致通过，会议很可能走入死胡同。67

代表对授予国会征收进口关税的权力没有什么争执。新宪法第1条第8款第1项包含了与贸易政策有关的关键规定：“国会有权设定并征集税收、关税、进口税和其他赋税，用以偿付国债并为合众国的共同防御和全民福利提供经费；但是各种关税、进口税和其他赋税，在合众国内应统一征收。”这一内容并未经过重大争论或显著反对就得以顺利通过。很少人能反驳约翰·拉特利奇（John Rutledge）的说法：“对进口征税是联邦政府唯一确定的收入来源”。又正如古弗尼尔·莫里斯所述，每个人都希望“尽可能多地从贸易中”抽取财政收入。68更有争议的条款是把这些权力规定为国会而非各州的排他性特权。宪法第1条第10款第2项规定：“未经国会同意，各州不得对进口货物或出口货物征收任何税款，但为了执行该州的检查法律而有绝对必要时，不在此限。”该条款以6∶5的微弱多数获得通过。69

授予国会管理对外贸易的普遍权力（管理范围并不限于进口关税，还包括航运政策等）这一建议则遭遇激烈争执。该建议与奴隶贸易的内容捆绑在一起，形成了在8月末的几天内达成的“肮脏妥协”（dirty compromise）的一部分。70新英格兰地区航运业发达的各州迫切希望给联邦政府授予贸易管理权，以便在美国的港口对美国船只实施优惠措施。在他们看来，通过不同的吨位税实施此类优惠不但能促进商船发展，还能提升政府的谈判地位，力争取消阻碍美国出口商进入外国市场的外国管制措施。例如马萨诸塞州的纳撒尼尔·戈勒姆（Nathaniel Gorham）在为该州发言时辩称：“东部各州对于组成联邦的唯一动机来自商业”。71

上文已经提到，南方各州害怕给国会授予贸易管理权力。他们的经济依赖农作物的大量出口，因此希望以开放竞争确保航运服务的低价位。南方各州认为，如果美国的港口对英国商船征收额外的吨位税，他们就会受新英格兰航运利益集团的剥削，被收取过高的运费，使其出口受到打击。理查德·亨利·李就给麦迪逊写信说：“在我看来确凿无疑的是，给国会授予联邦贸易的立法权对南方5个州或者农业州来说非常危险，他们对商船和海员的需求将使其货物或产品面临恶意与破坏性垄断。”72但假如已不能阻止把贸易管理权授予国会，南方希望在采取此类管制时要求绝对多数（2/3）的赞成票，使他们有可能阻止这方面的法案。

北方和南方相互对立的观点如何实现协调？如芬克尔曼所述（Finkelman，1987，第214页），“肮脏妥协”的实质是“南卡罗来纳州代表团将支持贸易条款，条件是新英格兰方面支持保护奴隶贸易并禁止出口税”。这一地区间交易让制宪会议解决了上述令人困扰的议题，但妥协的每个部分依然存在争议。

首先，南方要求禁止出口税，以保护农作物出口州的利益。在宪法中禁止出口税对大多数北方代表而言是一剂苦药，他们本来认为国会对出口和进口都应该有权征税。宾夕法尼亚州的古弗尼尔·莫里斯争辩说，“地方利益诉求不应该干扰公共利益”，并质疑：“在某些情况下不对出口征税而只对进口征税是否不公平；对出口征税往往是两者中更容易与合适的。”詹姆斯·麦迪逊、乔治·华盛顿与参会的部分南方代表也反对禁止出口税。麦迪逊认为此类税收“尤其适合对那些在外国市场上没有竞争对手的美国产品征收”，例如烟草，他还推测这种情况下的税收成本将由外国消费者承担。73

可是，大多数南方代表强烈反对授予国会征收出口税的权力。南方再次坚持国会不能获得授权，担心这样的授权将被用作北方压制南方的工具，摧毁烟草、靛蓝和大米等作物的出口。弗吉尼亚的乔治·梅森（George Mason）“希望北方各州不要拒绝给南方的保护”，不要将他所在地区的产品列入征税对象。梅森指出进口税与出口税有所不同，因为对进口产品的消费均匀分布在各州，而出口产品的生产则高度集中在少数几个州。来自南卡罗来纳州的一位代表“坚决反对出口征税权，因为对农业州不公平，令人担忧”。还有一位代表认为出口税将是“偏袒和不公的”，因为它将主要打击南方的农业地区，由此“导致无法平息的嫉恨”。74

作为妥协，麦迪逊建议出口税只能在国会两院都以2/3多数批准时才能实施。这一提议以6∶5的投票结果被否决，所有南方州都投了反对票。然后，完全禁止出口税的议案以7∶4票的投票结果通过，南方各州都投了赞成票（马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳、佐治亚，加上马萨诸塞和康涅狄格），新罕布什尔、新泽西、宾夕法尼亚和特拉华投了反对票。结果在宪法第1条第9款规定：“对各州输出之货物，不得课税。”

下一个议题是要不要允许继续开展奴隶贸易，或者是否应该征税或禁止，这也引来了更加激烈的争论。尽管北方的航运集团在奴隶贩卖中有获利，但北方的大多数代表却憎恶奴隶贸易。他们把奴隶制视为道德的败坏，试图结束这一人口贸易，尤其还因为“3/5妥协条款”（three-fifths）可能使南方各州通过扩大奴隶人数增加在众议院的席位。南方的态度则出现分裂：马里兰和弗吉尼亚已经禁止了奴隶的输入，因为那里的奴隶主希望维持现有奴隶的高价位；而南卡罗来纳州和佐治亚州希望继续输入奴隶，以扩大农业产量。在这两个州看来，用宪法禁止奴隶贸易只能破坏达成协定。南卡罗来纳州的查尔斯·平克尼（Charles Pinckney）报告了他的“坚定看法”，如果宪法禁止奴隶贸易，那么即便他“和所有同事在宪法上签字，并发挥自己的个人影响力，对取得其选民的同意也毫无作用。南卡罗来纳和佐治亚离开奴隶将毫无作为……（他们）会把拒绝保护奴隶贸易的条款视为将南卡罗来纳排斥出联邦”。75

为打破僵局，古弗尼尔·莫里斯建议：“把包含出口税和航运法条款的整个议题委派给一个特别委员会”，以便让“北方州与南方州在这些问题上可以达成交易”。康涅狄格的奥利弗·埃尔斯沃斯（Oliver Ellsworth）表示赞同，认为“观点分歧之大是一个威胁，如果我们无法在中间立场达成一致，很担心我们会失去两个州，其他州可能倾向于疏远，朝不同的状态和方向发展，很有可能分裂成几个邦联，甚至发生流血冲突”。76特别组建的“十一人委员会”很快提出了一个妥协方案，即国会只能对进口的奴隶收取很有限的费用，并且在1800年之前无权禁止奴隶贸易。麦迪逊批评奴隶贸易条款是“对国家品质的亵渎”。但在把截止期更改为1808年（即宪法批准之后20年）以后，该条款以7票对4票获得通过。赞成票来自三个新英格兰州、马里兰州以及最南方的三个州。(www.daowen.com)

“肮脏妥协”的最后一个部分是贸易条款。十一人委员会建议放弃任何要求绝对多数以批准贸易管制的意见。北方的代表坚持用简单多数规则采取此类管制措施。宾夕法尼亚州的乔治·克莱默（George Clymer）声称，“如果面对外国管制而不能保护自己，那么北部和中部各州会被摧毁。”马萨诸塞州的纳撒尼尔·戈勒姆发问：“如果政府如此受限，以至于无力解决东部各州的商业困境，那他们还有什么动力加入联邦，自缚手脚而不能采取自救措施？”77麦迪逊也支持简单多数票方案，使美国能够更易于对外国的贸易限制进行报复，但大多数南方代表强烈反对，坚持贸易条款应该有2/3的绝对多数支持才能实施。

这一分歧威胁到“肮脏妥协”的达成。作为补救，南卡罗来纳州的查尔斯·平克尼宣布：“没有贸易管制符合南方各州的真正利益，但鉴于独立革命给东部各州的贸易造成的损失，他们对南卡罗来纳州的慷慨举止，以及虚弱的南方各州与强大的东部各州联合的好处”，他认为对联邦政府行使贸易管制权不应设置障碍，“尽管他的选民对东部各州有看法，但可以说服他们接受这一让步”。78于是平克尼及南卡罗来纳州代表团决定支持十一人委员会提出的简单多数规则。根据麦迪逊的记录，平克尼提到的“慷慨举止”是指“允许进口奴隶”。他解释说：“联邦合众国的这些地区对航运和奴隶制这两个议题达成了相互谅解，由此可以解释议案的投票结果，以及平克尼将军和其他人的言论。”本质上，是新英格兰的某些州同意推迟禁止奴隶贸易，以换取南卡罗来纳州支持授予国会管制贸易的权力。79

其结果是，要求国会达到2/3多数才能实施贸易管制的议案以7票对4票被否决，南卡罗来纳州是南方唯一投反对票的州。接下来，贸易条款在没有反对记录的情况下被采纳。根据美国宪法第1条第8款第3项，国会被赋予了“管理与外国之间、州与州之间，以及与印第安部落之间贸易”的特别权力。

宪法中与贸易有关的最后一个条款要求与外国的所有条约都需要得到参议院2/3多数的批准（第2条第2款第2项）。这给可能影响进口关税的任何贸易协定设置了较大的政治障碍。对该条款的解释涉及南方各州的愿望，即贸易管制要有2/3的多数票，特别是之前刚刚发生北方各州考虑拿密西西比河的航运权做交易的事情，这会严重损害南方的利益。80从本质上说，要求2/3的多数票，就是为了在总统可能签署的任何条约中保护地方利益。

制宪会议于1787年9月休会，把宪法建议案提交各州批准。此后亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·麦迪逊与约翰·杰伊合作发表了一系列报刊文章，劝说纽约人民支持新宪法，后来被整理成《联邦党人文集》。其中几篇文章从财政收入和贸易管制的角度讨论了宪法建议案的好处。在文集第11篇，汉密尔顿强调了赋予联邦政府贸易管理权在谈判方面的作用：

我们可以利用全国各州同时实行禁令，迫使各国为取得进入我国市场的特权而竞争……例如，假定我们美国有一个政府，能够把英国（目前我们和它没有达成通商条约）赶出我们的所有港口，这一措施对英国的政策会产生什么影响呢？这一措施，难道不能帮助我们与英国开展最有成功希望的谈判，在其领地上取得最有价值和最广泛的商业优惠吗？81

汉密尔顿的希望是，美国的航运法律可以“报复英国的体制”，并使美国重新加入与西印度群岛的贸易。

1788年6月，新罕布什尔州成为第九个批准宪法的州，从而使宪法生效。到当年秋天，向新政府过渡的计划已经准备就绪。之后，乔治·华盛顿当选总统，并于1789年4月30日在纽约宣读就职誓词，新政府正式启动。新国会于1789年3月开启，几乎立刻就着手考虑征收进口关税的法律。美国贸易政策的新时代就此来临。

【注释】

[1]英制长度单位，1英里约合1.6093千米。——编者注