《邦联条例》带来的问题不仅是国会没有制定贸易政策的权力，无法让政府官员获得与其他国家开展贸易协定谈判的可信度，而且不允许国会征收进口关税，使联邦政府无法获取财政收入维持运转、偿还国家债务及负担国防费用。这些紧密交织的问题早就被认识到了，亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）在1782年写道：“出于多方面的原因，把贸易管制的权力授予国会本来应该成为邦联的主要目标之一……这对开展贸易和创造税收而言都是必要的。”45

由于无力获取任何收入，国会只能完全依靠征用各州的资金，但它也无权迫使各州拨款，事实表明各州越来越不愿意响应国会的要求。例如1781年10月，就在约克顿战役胜利后，国会要求各州为1782年支付800万美元的经费。结果到1783年1月，国会只收到了其中的42万美元。到1787年3月，对1781年10月和1784年4月的国会请款各州拨付了2/3、对1785年9月的请款只拨付了1/5，对1786年8月的请款只拨付了2％。46布朗（Brown，1993，第25页）指出：“到1786年底，国会实际上没有收到各州的任何拨款以应付联邦的日常需要和花费。”

还有，由于缺乏可靠的财政收入来源，国会无法从信贷市场举债。1786年发行贷款的尝试彻底失败，没有吸引到一位申购者。正如詹姆斯·麦迪逊总结的那样：“经验已充分证明，永远不能指望让13个分散而独立的政府既准时又可靠地回应国会的定期资金需求，以满足我们目前的贷款人的要求，或者吸引其他人成为未来的贷款人。”47

这一情形带来了悲惨的后果。联邦政府事实上破产了，毫无信用可言。国会非但没有资金支付政府内外债的利息，还在考虑解散，因为无力给议员、官员和职员发放薪水。国会也无法负担一支军队来应付国家面临的外交政策新挑战，例如英国违反《巴黎条约》，不断占领西部的要塞。麦迪逊在1787年记录了如下的观察：

当前的体制既没有得到拥护，也不值得拥护，如果没有找到某些强大的支持，将很快土崩瓦解。财政部没有资金注入，没有人尊重联邦政府。没有一个州响应拨款要求，几个州沉默以对，还有几个明确拒绝。自停战以来，拨款持续减少，近来已经不足以为邦联的文职人员支付微薄的薪水。在这种情形下，政府是不可能长期维持下去的。48

在对进口产品征税方面，全国性的贸易政策付之阙如，但13个州各有其政策。其中的11个州在18世纪80年代制定了自己的关税法，剩下的新泽西州和特拉华州因为缺乏邻近各州那样的大型港口，又希望竭尽全力开展对外贸易，所以没有制定关税法。各州设置的关税大多很低，约为5％，关税结构非常相似。49设置关税的主要目的是增加政府收入，当然也有马萨诸塞州和宾夕法尼亚州的部分关税是为了保护国内的制造商。

这一分散式的体制有自己的问题，但并未引发各州之间的贸易战。除少数例外情形外，某个州的大多数产品在其他州可享受免关税待遇。各州通常也不会歧视其他州的商船。因此主要问题不在于各州之间的贸易，而是美国与世界其他地方的贸易关系。50

在18世纪80年代，修正《邦联条例》和弥补上述两个缺陷的努力一再失败。1781年2月，国会要求各州修正该条例，授权国会征收5％的进口关税，这笔收入将完全用于支付国债的本息，而不会用于联邦政府的运营开支，在债务偿清后关税也将取消。这一温和的建议是为了防止人们担心过分强大的联邦政府可能威胁各州的主权。然而，修正《邦联条例》需要各州的一致同意。最开始的迹象还令人鼓舞，一年之内得到了11个州的批准，但是罗得岛州议会拖而不决。到1782年11月，该州的议会一致反对国会的提案，选择用自己的进口关税支付其应付开支，而不是将征收进口关税的权力让渡给联邦政府，然后通过征收直接税满足本州的财政支出。很快，弗吉尼亚州也撤销了之前对修正案的批准。

麦迪逊在1783年早期提出了类似的财政收入计划，要求给国会25年的授权，对选定的进口产品征收从量税，对其他所有进口产品征收5％的关税。国会在1784年4月批准了该建议，但取得各州一致同意的努力再告失败。罗得岛州这次投了赞成票，康涅狄格州两次拒绝，直至1784年初才最终批准。到1786年7月，除纽约以外的其他州都批准了该提案。纽约州已经在1785年拒绝了提案，因为其北部的农业利益集团发现，如果该州放弃在纽约市征收进口税，他们的税负将会增加。纽约州在1786年终于通过了该提案，但提出的条件是由该州自行管理进口税，自行决定把多少份额分给联邦政府，并且可以用纽约的货币支付给国会。国会发现上述条件无法接受，因为它需要用金币或银币偿还外国贷款人的债务，于是问题依然没有得到解决。

除财政收入外，把贸易政策分散给13个州带来的另一个问题是无法就英国对美国的贸易歧视制定可信的国家对策。我们已经看到，争取达成贸易协定的谈判以失败告终。对英国枢密院颁布法令封锁美国与英属西印度群岛的贸易，某些州曾试图进行报复，例如在1785年，作为对该法令的回应，马萨诸塞州禁止英国商船在其港口装运美国产品。可是由于康涅狄格州拒绝效仿，英国商船只需要把目的地从波士顿转向纽黑文即可，迫使马萨诸塞州在一年后取消了该禁令。51地理上相邻的纽约州和新泽西州，以及宾夕法尼亚州和特拉华州如果单方面采取对抗英国航运的法案，只会让贸易转向邻州。某些州的态度很固执，例如纽约州就在1787年对来自康涅狄格州和新泽西州的进口产品征收关税，以惩罚它们没有对英国产品或船只征收额外关税。但这一行动失败了，关税很快被废除，因为其他州不愿意效仿，小州希望借大州的报复行动搭便车，从而破坏了报复计划。英国人只需要选择停靠条件最优惠的港口，就能轻松规避各州对航运的不同政策限制。

联邦政府无权解决这一集体行动难题，而英国当局对此看得一清二楚。正如一份英国杂志报道的那样：“从美国的最新来信看，针对他们与英属西印度群岛的贸易而实施的限制措施已经使他们陷入了最大的迷茫；而在报复中，他们通过的法律也不利于他们自身的利益；更糟糕的是，这些法律还彼此抵触……因此各种纠纷始终萦绕着13个州组成的这个名不副实的合众国。”1787年，格伦威尔勋爵（Lord Grenville）在英国议会为政府政策辩护，他特别提到对于美国，“我们不清楚他们是有统一的领导，还是被很多人领导，或者根本没有领导”。52英国的许多人相信，美国作为一个国家很快就会崩溃，分解成各个组成部分。

美国的政治领袖越来越担忧，如果保持13个独立州的状态，其他国家是否还会认真对待美国。杰斐逊深信，只要贸易管制权继续“掌握在13个州议会的手里，英国人在采取行动时就无须顾忌我们的联邦”。53麦迪逊表示赞成：“如果有必要对贸易进行管制，显然需要把权力交给可以有效管制贸易的地方，而且经验已经证明了这背后的原因，即由各州自行其是绝不能有效做到贸易管制。”54

由于亚当斯和杰斐逊未能与英法等国达成贸易协定，国会开始考虑相关措施，以制定全国性贸易政策。1784年12月，国会任命了一个委员会修正《邦联条例》第9条，并授予国会“管理合众国与其他国家贸易往来的权力”。由詹姆斯·门罗（James Monroe）领导的该委员会于1785年初建议，国会应该拥有“管理州与外国之间、州与州之间的贸易，并为此目的对进出口征收必要的进口税和关税的……唯一和排他性权力”。55(www.daowen.com)

可是国会并未开展行动。1785年6月，门罗向杰斐逊报告，委员会的报告没有带来任何行动，“这一问题的重要性及其将会给邦联关系带来的深刻而激进的变革，加上必须有所作为的信念，却造成了对行动的回避或者恐惧……某些先生对扩大国会权力的任何尝试都抱有根深蒂固的偏见；其他人虽然看到了改变的必要性，但对后果感到担心。”56

国会无所作为就是根源于对贸易问题的地区间分歧。新英格兰迫切希望授权国会处理贸易问题，中大西洋各州基本持赞成态度，但南方各州不愿意改变。南方受英国对西印度群岛的航运限制的负面影响较小，并且在烟草和其他作物销售方面仍同英国联系密切。他们对授予联邦政府更大权力非常谨慎，害怕这会用来排斥英国的船运，降低运输服务业的竞争，让他们的出口商和进口商受制于新英格兰商人。担任国会议长的弗吉尼亚人理查德·亨利·李（Richard Henry Lee）就担心，把贸易管制权授予国会将造成“有利于北方各州……对商业活动的垄断”。57他和其他人害怕新英格兰各州的“阴谋和串通”可能“对南方农业州的贸易和生产造成破坏性垄断”。58由此可能削弱航运服务的竞争，导致运输费用提高，作物价格下跌。虽然麦迪逊、门罗和杰斐逊等知名的弗吉尼亚人希望授予国会更大的贸易管制权，但他们的观点在州内并不被很多人认同。

新英格兰的商人和政客对南方的不情愿态度感到气馁。新英格兰是受英国对西印度群岛贸易的限制影响最大的地区，他们认为南方各州拒绝考虑整个国家的利益，或者不承认国内其他地区的经济损失。他们希望对美国航运业给予某些优惠（例如对英国船只运送的货物征税），以扶持美国的造船和航运等产业，但发现南方并不赞同。一位新英格兰政客就抱怨说：“如果我们的船只没有生意，他们的货物运到市场的费用可能还更便宜。”59波士顿的商人要求国会采取行动，否则会组织抵制英国产品。这一行动失败了，导致人们对南方的不合作态度更加失望，甚至出现了如果南方继续容忍事态发展，将导致国家分裂的言论。

1785年8月，麦迪逊听到报道说，如果南方继续阻碍贸易改革，新英格兰各州可能分裂出去，另组一个小邦联，他向杰斐逊做了如下汇报：

英国在贸易方面使的诡计在北方各州造成了极大的痛苦和争吵，尤其是在波士顿，那里的警报已传到了纽约和费城……受害者在到处呼吁加强对国会的授权以减轻损害……如果有什么理由能够说服弗吉尼亚给国会授予贸易管制权，那就是这一授权很可能触怒英国，而我们的国民对它的仇恨依旧强烈。国民对自己的商业利益似乎并不敏感，对其知之甚少，而南方的商人阶层即使有能力对公众讲清楚，也不像北方各州的商人那样有足够的动力。战争结束后我们的作物价格较高，这是种植园主对贸易事务的黑暗面缺乏关心的另一原因。如果这些原因或其他原因导致东部和中部各州无法实施对英国的普遍报复计划，将令我非常担忧。由于少数州缺乏联邦精神，而使大多数州无法实施克服自身困难的常规办法，必然让它们有最强烈的动机开展某些不同寻常的尝试。这类危机的风险让我推测，英国的政策既着眼于垄断我们的贸易，又希望打破我们的邦联。60

麦迪逊认为，必须修正《邦联条例》，以免对贸易问题的争议威胁到联邦自身：

我认为联邦体制的缺陷需要弥补，这极其重要，不但因为此类修正可以更好地回答建立联邦体制的目的，而且因为我发现这些缺陷让国家的至少部分地区陷入了严重的困境，持续下去可能威胁到联邦本身的存在。受到损害的部分即便是少数，也不可能长期尊重一个过于弱小无法维护其利益的政府。当受到损害的部分成为多数，却看到无法给联邦政府提供保护授权时，它们的忠诚还有什么理由延续下去？如果英国继续用阴谋打击我们，而美国的七八个州却因为其他州的羁绊而无法通过联邦进行报复，它们很有可能受到刺激而采取反联邦的策略，必须承认，这令我不寒而栗。61

起初，主张加强联邦政府的某些人相信，英国在贸易限制方面的不妥协态度可能反而是好事，只要能激发美国人的爱国情感，促进国内政治变革。古弗尼尔·莫里斯（Gouverneur Morris）认为，英国的固执会掀起美国人的仇恨情绪并激发要求改革《邦联条例》的呼声，带来的“政治好处超过经济损失”。62商人、农场主、造船业主、渔民——因为经济困难而受损的几乎所有人——都会支持授予国会管制对外贸易的权力。然而这一另类理论被证明是错误的，在那个年代，各州变得越来越自私，越来越不团结，他们更多的是考虑局部地区，而非全国整体。

这种地区分歧的一个案例是，西班牙使团承诺，如果美国放弃密西西比河的航运权，就可以达成贸易协定，而在1784年西班牙封锁了密西西比河，禁止美国商船通航。新英格兰与中大西洋各州乐意放弃该权利，以换取进入西班牙及其殖民地的更好条件。南方则对使用密西西比河的权利可能被用来做交易感到震惊，指责北方忽视这条河流对南方地区的商业重要性。可是南方在国会投票中以5票对7票被击败，约翰·杰伊得到的谈判指示让他可以放弃20年以内美国在密西西比河的利益。尽管最后并未达成协定，但南方领导人却被上述决定吓坏了。

到18世纪80年代中期，政治领袖对《邦联条例》下的政府体制无法运行有了更多共识。面对艰难的经济状况政府无所作为，由此带来的强烈地方矛盾威胁到联邦自身。正如麦迪逊给杰斐逊的信中所言：“我们的大多数政治灾难都可以归咎于经济灾难。”63国会既没有权力通过进口关税创造财政收入，也无权实施外贸管制，这是引发修正《邦联条例》和强化联邦政府运动的主要原因之一。弗吉尼亚议会呼吁该州的代表于1786年9月到安纳波利斯召开会议，商讨贸易问题的解决方案。有些讽刺的是，麦迪逊竟然反对这次会议，因为会议“容易遭遇反对，可能流产”。但他还是愿意尝试一下，他写道：“我对会议在当前危机下顺利完成非常缺乏信心，因此我并未涉及多少商业改革之外的议题……说实话，我对商业改革也几乎不抱希望。”64

麦迪逊对这次会议前景的悲观态度似乎有其道理，因为导致国会分裂的地方纷争也在州代表的所有会议中存在。虽然不时有举办此类会议的想法，但关心各州主权的人总是对此保持高度怀疑。结果表明，安纳波利斯会议参加的人并不多，不足以提议向联邦政府授予贸易管理事务的权力。参会的代表呼吁召开另一次大会，不仅讨论贸易问题，还包括整个联邦体制的架构。由此给1787年5月在费城召开的制宪会议搭好了舞台。