很自然，贸易政策不只涉及经济利益集团如何在国会发挥作用，因为不是全国的每个地区都有着与贸易相关的界限分明的利益诉求。这意味着政党、意识形态和其他因素也会对贸易政策的制定过程发挥潜在影响。

麦迪逊观察到不同经济利益集团“导致了党派思想的兴起”，这当然颇具先见之明。在美国历史上的多数时期，政治生活由两党主宰，各自对贸易政策有着不同立场。在两党制于19世纪30年代形成后的一个多世纪中，民主党主张低进口关税，辉格党与共和党则主张保护性高关税。这一党派分歧有其地理基础：民主党早期的大多数支持势力来自南方农业地区，那里的农场主生产用于出口的大宗作物；辉格党与共和党的主要支持势力来自北方工业地区，那里的制造商面临外国竞争。

不同政党在不同时期主宰美国政治，这帮助建立并维持了特定的贸易政策均衡格局。南北战争前的30年里，民主党在政治上比辉格党强势，把关税维持在较低水平，将增加政府税收视为贸易政策的主要目标。南北战争后，共和党的政治势力超过了民主党，把关税维持在较高水平，把保护国内工业视为贸易政策的主要目标。大萧条后，民主党在政治上重新占据强势，使关税水平再度降低，支持把互惠作为贸易政策的主要目标。

第二次世界大战后，美国进入一个不寻常的时期，两党形成了支持推动互惠贸易协定的共识。该共识的出现既有经济上的原因，也有来自外交政策的考虑。然后到20世纪70年代，两件大事开始发生。首先，两党主要支持势力的地区分布发生了转移，民主党的基地转向北方，共和党大本营转向南方和西部。其次，美国经济面临的外国竞争加剧，对上中西部工业核心地带造成的影响尤其剧烈。这一结果造成民主党对开放贸易的支持力度开始减弱，共和党对开放贸易的支持力度开始增强。28到20世纪80年代，两党在贸易政策议题上几乎对换了立场。到20世纪90年代，两党对贸易政策的共识消失，贸易再度成为美国政治中两极对立的热点议题。

政治学研究中一个永不过时的问题是：政党对政策结果是否真正重要。在某些人眼里，政党只不过是基本经济利益的反映，因此对政策并没有独立影响。亚拉巴马州的民主党人奥斯卡·安德伍德（Oscar Underwood，1928，第404页）曾坦承：“与打着派别旗号把政治家选入官邸的各个政党相比，以这种或那种形式伪装的特殊利益集团在决定治理国家的法案中其实更具影响力，这个说法反映了相当多的真相。”区分政党与经济利益对政策结果的影响相当不易，因为它们有着共生关系：利益集团愿意靠近那些最支持自己观点的政党，政党对自己的定位是为了争取各类利益集团的支持，以赢得选举。由于这种相互依赖，国会中党派分明的投票格局就不见得意味着只有党派因素在发挥作用。

事实上，当国会议员面临选民利益诉求与自己所在党派的立场冲突时，前者往往会成为优先考虑的事项。约翰·谢尔曼曾指出（1895，第2卷：第1085页）：“涉及关税法案的真正战斗发生在地区之间……共和党自称支持保护性关税，民主党自称支持仅以政府税收为目标的关税；但通常来说，当共和党人同民主党人一起制定关税时，每位众议员和参议员都基于自己所在地区或州的利益诉求。”例如，路易斯安那州就是地方利益压倒党派忠诚的典型，19世纪那里是民主党的铁州，但其议员几乎都背离党派立场，投票支持高关税，因为当地的食糖企业希望排斥外国食糖进口。

与此同时，政党要关心贸易政策以外的其他许多事务。并不是所有州在贸易政策上都有鲜明的经济利益倾向性，但它们都在国会有一党或两党的议员代表。这些党派代表人通常愿意与其他同僚在贸易议题上合作，只要其他人能够在他们的选民更关注的议题上投票回报即可。对国会投票结果的研究表明，或许是出于这个原因，即使在控制了地区层级的经济利益因素后，政党因素对投票格局依然发挥着影响。29

由于党派因素会影响立法结果，政治权力的巨大变动虽然可能源自与贸易或贸易相关的经济利益变化无关的其他原因，但也经常会造成贸易政策的显著调整。某个党派在大选中获得压倒性胜利就能带来这样的政策转向，因为两党依附于不同的经济利益集团。此时，即使各州层面的基本经济利益没有变化，如果大选导致了政党统治权的更迭，经济利益集团的政治势力也会随之升降。

鉴于两党在贸易议题上通常持有相反的立场，贸易法案的通过往往要求有“统一政府”（unified government）作为条件，即众议院、参议院和总统由同一个党派控制的局面。从19世纪40年代到20世纪60年代通过的重大贸易相关法案，都是由统一政府完成的。统一政府从一个党派转移到另一个党派的情况很少发生，自南北战争之后的150年里，只发生过10次从某个党的统一政府更迭为另一个党的统一政府，分别是在1892年、1896年、1912年、1920年、1932年、1952年、1960年、2000年、2008年和2016年。平均每15年才发生一次党派控制的转移。这种情况出现时，都会给不同政党带来打上其政策烙印的良机，有时（但并不总是）会给贸易政策造成重大改变。控制整个政府的政党更迭较少发生，是现行政策持续性的一个重要解释因素。实际上，自南北战争结束以来的77届国会中，有40％处于“分立政府”（divided government）状态，在这种情况下基本上不可能发生重大的政策改变。30

经济利益和党派政治力量起落对贸易政策进程的影响显而易见，意识形态的作用则更难以分辨。31一方面，人们很容易把意识形态当作过于虚无且不太能影响国会决策的东西。有人相信，意识形态只不过是为现实中植根于利益的观点提供言辞上的粉饰。著名作家安布罗斯·比尔斯曾把政治描述为“化妆为原则之争的利益冲突”（Ambrose Bierce，1911，第258页）。阿列克西斯·德·托克维尔也支持这一解释（Alexis de Tocqueville，2004［1848］，第202页），他说政治家“首先要弄清楚自己的利益，并找到能够与之联合的类似的利益群体，然后想方设法发现是否凑巧有某些能围绕其组建联盟的现成学说或原则，从而能够展示给世界并获得充分的接受”。

可是，思想观念的力量不能全盘抹杀，因为并不是参与贸易政策制定过程的每个人都有经济利益考虑，只靠利益不足以完全解释政治动机。思想观念是体系化的观点，让政策制定者借以思考和讨论面临的特定议题。关税议题的思考架构，即支持或反对特定立场的原则或理由，可以改变对维持现状还是推动变革的政治支持力度。有关贸易政策的许多观点与个人对政府政策目标的政治哲学观有关，如联邦政府是否应该通过干预经济达成特定目标？制造业是否有特殊性，是否应免受外国竞争的冲击？还有些思想观念涉及对原因和结果的经济思考，如高关税会导致工资上涨还是下降？提高关税是会促进产业发展还是会补贴低效率产业？贸易协定是否有利于大企业而伤害工人，是否会促进竞争，让消费者获益？在任何时候，对此类问题的各种所谓的答案能让相应的政策看起来在经济上更合理，在政治上更容易被接受。(www.daowen.com)

尤其是，来自过去的经验教训可以影响人们对何种政策可取的看法，从而决定公共讨论的走向。在南北战争之后的几十年里，美国的经济增长与发展伴随着保护性高关税政策。不管结论是否真正成立，人们对保护促进了发展这一感受帮助塑造了政治现实，使政治家和公众要推动该政策的重大调整变得非常困难。后来，公众把1930年的《霍利-斯穆特关税法案》同大萧条和世界贸易的灾难性崩溃联系起来，才彻底抛弃了提高进口关税能保持经济强劲增长的观点。在第二次世界大战结束后的时期，人们认为削减关税的多边合作带来了贸易扩张、经济增长和更为和平的国际关系。这一经验改变了在具体政策议题中没有直接经济利益的许多国会议员和公众的看法。然后到21世纪初，工作岗位流失与制造业就业人数下降伴随着美国同墨西哥和中国的贸易增长，造成了限制从这些国家进口的呼声。社会主流观点的改变不只源于局部经济利益诉求，从过去经验中得出的普遍教训似乎也发挥了作用。

另外，经济利益集团诉求有时较为消极，是政治企业家（political entrepreneurs）在观念和意识形态驱动下把这些利益集团动员起来，以追求特定的目标。这些政治企业家没有简单地接受现行政策，而是成为能够动员蛰伏的利益集团、组成新的政治联盟，以推动政策变革的领导者。美国早期政治家亨利·克莱（Henry Clay）在南北战争前关于“美式体制”（American System）的说法，就成为描述保护国内生产商免受外国竞争、发展本国市场这一政策的有效理论。该政策归根到底是源于经济利益诉求，但如果没有一个总体理念，让各个分散的利益集团找到团结起来追求共同目标的可信理由，支持保护政策的广泛政治联盟也并不容易结成。

与之类似，第一次世界大战爆发使一位来自田纳西州的众议员相信，各国政府对市场的抢夺以及争先恐后地设置殖民地贸易障碍，乃是国际冲突的重要原因。他确信，更自由的世界贸易可以有力地促进世界和平。这位众议员就是柯德尔·赫尔（Cordell Hull），他后来成为美国国务卿（1933—1944年），不遗余力地促进在世界各地减少贸易壁垒。他的目标既有政治方面（世界和平）的，也有经济方面（世界经济繁荣）的。对于指引美国贸易政策至今的互惠贸易协定框架，赫尔发挥的推动作用堪称无人能及。

赫尔对某些思想观念的执着是推动贸易政策新走向的关键因素，而非源自强势利益集团的需要。他虽然来自传统上支持自由贸易的南方，却不是简单地听命于经济利益集团，而且也极少着力培养这些势力以便为自己的行动争取政治支持。只是试图说服其他人认同他的观念，因此当时的很多人认为他的追求将徒劳无功。然而，赫尔最终在改变美国贸易政策的走向上扮演了关键角色。正如参议员保罗·道格拉斯所述：“就这样，来自田纳西山区的这位精明的乡下自由贸易倡导者和国民自卫队队长，完全出于公益的目的，凭借其智慧战胜了来自匹兹堡和华尔街的那些收费昂贵的保护主义律师和说客。”（Paul H.Douglas，1972，第476页）

事实上，美国贸易政策的制度性变革，即1934年通过《互惠贸易协定法案》授予总统开展贸易谈判的权力，根据不同经济利益集团的政治实力是难以得到解释的。对于该法案的起源，缺乏基于利益集团的确切说法。贸易政策的这一重大制度性变革其实与指导政策的主导观念变化有关。例如杰弗里·勒格罗（Jeffrey Legro，2000）认为，当政策带来的效果偏离了社会预期，不符合需要，并且有其他可行的替代政策时，就可能导致集体观念的变化。这三个条件在20世纪30年代得到了满足。1930年的《霍利-斯穆特关税法案》导致了外国对美国出口的报复与全球贸易的崩溃。这一出乎意料的灾难性结果促使政治家和公众思考高关税与大萧条的关系，也使通过谈判削减关税成为现行政策的可行替代选择以及对世界贸易崩溃带来的问题的潜在解决方案。这样就促使思想观念发生了天翻地覆的变化：保护主义的理由被削弱，扩大自由贸易被逐渐接受为可行的替代选择。也正是在这个时候，赫尔进入了权力核心。

经济学家的思想是否也在促进更开放的贸易政策上发挥了作用？虽然经济学家广为人知地指出了贸易产生的收益和限制贸易的成本，但他们在历史上对贸易政策的结果并无太大影响。弗兰克·费特（1933，第413页）就很不客气地写道：“在关税领域，美国经济学家的教学和著述对公众观点的培育或公共政策的制定基本上毫无作用。”1930年6月，有1000多名经济学家签名恳请赫伯特·胡佛总统不要签署《霍利-斯穆特关税法案》，但他仍然照签不误。不过自大萧条以后，经济学家在经济政策辩论中有了更突出的作用，他们的影响可能让政客在批准保护主义政策前多了些犹豫，可是这一影响到底有多大还很难评测。

总之，贸易政策一直都充满争议，因为它涉及经济利益的直接冲突，这是麦迪逊在很早以前就看到的。虽然丹尼尔·韦伯斯特抱怨说，对不得不面对的议员而言，关税是“令人厌恶的枯燥事务”，有关贸易政策的政治和经济辩论却总是活力四射。32研究过去的贸易争议，能帮助我们了解如今的分歧是否真正有别于以往。贸易政策的历史还可以帮我们看清，美国是通过哪条路径来到如今的全球化时代的。

【注释】

[1]英制质量单位，1磅约合0.4536千克。——编者注