无论相互对立的经济利益集团如何组织，它们都必须通过政治程序磋商解决彼此的分歧。那么政治制度如何影响这些对立意见的解决呢？麦迪逊与美国宪法的架构者设计的美国政治制度，使较大的政策变动很难实现。他们在联邦政府内部划分权力，以制衡任何集团控制整个政治体系的能力。权力在众议院、参议院和行政机构这三个实体之间分立，每个实体都代表着不同选民，议案在成为法律前必须经过每个实体的批准。早年的宪法架构者给立法设置了三个潜在路障或者说“否决点”（veto point），使美国政治制度形成了维持现状的固有强烈倾向。这成为贸易政策维持长期稳定的另一个原因。

宪法第一条赋予国会对进口产品征税和管理对外贸易的权力。因此，国会成为各种经济利益集团为影响贸易政策而开展斗争的主要舞台。政策决定归结为众议院和参议院的多数成员支持还是反对提高或降低关税，以及接受还是否决特定的贸易协定。20既然国会成员是有显著经济利益倾向的特定地区的代表，他们的投票往往会反映选民的利益，否则就不容易再次当选。19世纪后期的共和党重要参议员约翰·谢尔曼总结说（John Sherman，1895，第2卷：第1128页）：“一般原则容易达成……但将其应用于关税清单上数量庞大的条款时，我们发现决定参议员和众议员行动的还是他们各自选民的利益。”21所以不足为奇的是，来自宾夕法尼亚州和俄亥俄州的议员支持钢铁产业的利益，路易斯安那州和佛罗里达州的议员支持糖业，密西西比州和得克萨斯州的议员支持棉花产业，加利福尼亚州和华盛顿州的议员支持航空产业等。满足这些生产商的利益诉求成为国会的主要使命。弗兰克·费特（Frank Fetter，1933，第427页）指出：“国会对关税的主导意见……是心照不宣地承认，增进国家福利的办法是满足每个集团的要求，使其成员获得个人利益，而丝毫不考虑此类行动与国家政策等更大的议题有什么关系。”

当然，在选民的利益发生改变时，政客也可以放弃对贸易政策长期持有的观点。马萨诸塞州的丹尼尔·韦伯斯特（Daniel Webster）在很多年里一直在国会慷慨激昂地强调自由贸易和开放商业的重要性，因为他所在的州由航运业和商业利益集团主导。然而当棉纺织业在19世纪20年代成为该州经济的关键组成部分之后，他的立场悄然改变，开始为保护性关税辩解。这给参议院带来了很多笑料，因为大家对他早年的许多演讲还记忆犹新。

既然政治代表是基于地理区域，人口变化就会逐渐改变不同地区及不同利益集团的政治影响力。图I.6显示的是，由于新的州加入联邦以及每次人口普查后对席位重新分配导致众议院席位的地区份额发生变化。南北战争前，众议院席位基本上在北方州与南方州之间平分，而迅猛的西进运动很快导致南北双方都需要争取中西部的选票以掌握多数。20世纪则见证了西部的崛起。更近期来看，北部和中西部在众议院的席位减少，使老制造业地带的重工业企业和工会势力难以在限制进口与否决贸易协定上获得支持。

没有理由认为，相互对立的贸易利益集团——无论是出口导向型产业与进口竞争型产业，还是同一产业中的生产商与客户等——势力相当，在国会中有着可匹敌的政治影响力。首先，贸易利益在不同地区的分布并不均等。例如在19世纪，出口高度集中在少数商品上，尤其是棉花和烟草，只产自南方几个州。同时，进口却包含大量不同类型的制造品，如棉纺织品和毛纺织品、钢铁制品、陶瓷制品等，与它们形成竞争的大量国内生产商分散在东北部和上中西部的许多州。由于国会代表是基于地区划分的，出口利益集团在国会的代表人数少于进口竞争型产业集团。

不同利益集团开展政治活动的动力也有所区别。尽管美国在19世纪大量出口棉花、小麦和玉米，农场主的贸易利益诉求却并不一致：棉花生产商严重依赖外国市场，约2/3的产量用于出口；小麦生产商的依赖程度就小一些，约1/4的产量用于出口；玉米生产商则几乎不受影响，只有很少的产量份额用于出口。所以，这些出口商推动开放贸易政策的动力差别很大。相反，面临进口竞争的任何产业都有强烈的激励游说推高关税，哪怕它对应的外国产品在国内市场上只占很小的份额。

图I.6　1790—2010年众议院的地区代表名额(www.daowen.com)

资料来源：http：//vww.census.gov/population/apportionment/data/2010_apportionment_results.html。

同样的逻辑也适用于具体产品的生产商和客户。即使每名成员受到相同的经济利益影响，如果他们参与政治行动的激励不同，其政治影响力也会有极大的差异。22限制进口的好处高度集中在少数生产商，他们有强大的动力组织和支持限制政策。限制政策的成本则由大量客户分担，他们组织和反对限制政策的动力就要弱得多。著名经济学家维尔弗雷多·帕累托（Vilfredo Pareto，1971［1909］，第379页）在很早以前就指出：“保护主义措施给少数人带来了巨大的利益，却让为数众多的消费者每人承受了很小的损失。”这就导致实施进口关税变成了相对容易的事情，例如通过在国会互投赞成票或投票交易来实现。23

还有，进口限制一旦实施就很难取消。削减关税会给特定利益集团造成确定的损害，给其他人带来不确定的收益。因此，面临巨大损失的人会为了反对政策变化而激烈斗争，远远胜过潜在获益者为支持政策变化的投入程度。24这会使国会议员难以投票支持下调关税，据说，那样做对任何政客而言都是“不合情理的行为”。25例如，虽然1988年的《美加自由贸易协定》相对来说争议不大，来自俄勒冈州的共和党参议员鲍勃·帕克伍德（Bob Packwood）却提到让很多国会议员投赞成票是多么不容易。他指出，如果某个参议员所在州的某个产业明确反对该协定，即使对该州的其他10个特定利益集团有利，该参议员也几乎肯定会投反对票。帕克伍德说：“跟得到好处的人相比，受损害的人会疯狂得多，也会留下更长久的记忆。”因此，用反对票保护某个产业不受伤害，会比给10个产业提供帮助的赞成票更让选民铭记在心。26

行政部门又是怎样的情况呢？在19世纪和20世纪早期，人们通常认为总统在立法事务上应服从于国会，因此并没有在贸易政策上发挥主要作用。例如在1888年，参议员约翰·谢尔曼就指导当选总统本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）说，总统“应该与自己的党派在政策上保持一致，而且这最好是通过国会来表达，而不是行政部门”。27总统一直可以提出改变政策的建议，特别是当他所在党派控制着议会多数席位时，但是否采纳其建议以及法案的具体内容如何，最终由国会决定。

不过，在1934年通过《互惠贸易协定法案》之后，总统在贸易政策制定上获得了远比过去突出的领导地位。该法案允许总统与外国达成贸易协定，自此，总统便开始引领国会采取新的贸易措施，或者用消极态度导致政策上的放任。当然国会在贸易政策上依然保留着最终权威。尽管自1930年以来国会没有批准过任何的一般性关税法案，但自20世纪70年代起，行政部门谈判达成的任何贸易协定都需要得到国会的批准。这有时导致了史诗级的争斗，例如1993年有关《北美自由贸易协定》的大辩论。

作为行政部门最高领导人，总统代表着全国选民的抉择，因此对贸易政策有着与国会单个议员不同的着眼点。国会议员对贸易的态度是基于贸易对各自选民的影响，总统则脱离了特定生产商集团的狭隘利益诉求，他们往往根据整个国家受到的影响来思考国际贸易，并利用贸易政策为外交政策目标服务。于是，总统通常致力于扩展对外贸易，把贸易协定视为将美国的实力和影响力投射到全球的一种手段。当然，总统偶尔也会出于国内政治目的而支持采取进口限制措施。