国际贸易包含把本国产品和服务出口到国外，以及把外国产品和服务进口到国内。各国政府可以用补贴促进贸易，也可以用税收限制贸易。由此形成了政府对贸易进行干预的四种可能途径：出口税收、出口补贴、进口税收以及进口补贴。这四个政策选项中的两个与美国历史没什么关系。根据本书第一章将介绍的原因，出口税被美国宪法第1条第9款明确禁止。由政府给进入本国市场的外国产品提供的进口补贴，则极少被任何国家采用，美国亦不例外。

剩下的选项是出口补贴和进口税收。美国在某些时期采用过出口补贴，但由于其财政成本，从来都规模不大。5相反，进口税收——关税——自联邦政府在1789年成立以来一直是贸易政策的核心。因此本书的主要关注点也放在进口关税上面。6

进口关税在外国产品进入美国国境时征收。7关税可以采用从价税形式，以进口产品价值的某个百分点计算（如30％）；或者采用从量税形式，对每单位进口产品征收固定的金额（例如每磅^[1]或每件1美元）。从量税的一个重要特征是，如果不考虑进口产品的价格，它与从价税等值的百分点就不能确定。例如对每件进口衬衫征收5美元的从量税，那么对于10美元价格的衬衫，其对应的从价税率为50％，对于50美元价格的衬衫，其对应的从价税率则为10％，所以从量税对应的从价税必然与产品价格有内在关联。由于许多关税采取了从量税的形式，在历史上的某些时期，进口产品价格的大幅波动成为平均关税率大幅波动的重要原因。8

平均关税率是使用最广泛的反映一国进口政策的关键指标。图I.1显示了美国在1790—2015年对全部进口产品和应税进口产品的平均关税率。9对全部进口产品的平均关税率是最宽泛的测量指标，包括所有进口（应税产品与免税产品）。应税进口产品的平均关税率则只限于需要缴纳关税的产品。这两个数据系列在南北战争后出现了较大缺口，当时允许某些外国产品免税进口，通常是国内不生产的产品，不会给国内生产商造成损害，例如咖啡和茶叶。20世纪80年代以来，自由贸易协定让某些国家能够以零关税把产品出口到美国。如果撇开此类进口，应税产品的平均关税率可以（有些简化但依然适用）解释为面临外国竞争的国内厂商享受的平均保护程度。从某种意义上讲，这样的保护性关税正是本书通篇将要关注的核心“政策结果”。

图I.1　1790—2015年全部进口产品与应税进口产品的平均关税率

资料来源：1790—1970年的数据来自US Bureau of the Census（1975），series U-211-12；1970—2015年的数据参见US International Trade Commission，“U.S.Imports for Consumption，Duties Collected，and Ratio of Duties to Value，1891-2015，”March 2016。

正如图I.1所示，两类平均关税率都在随时间发生变化，表明贸易政策有相当大的不稳定性。然而这基本上属于错觉，基本的贸易政策其实比该图给人的印象要稳定得多。平均关税率的部分变化确实是由于国会制定的税率变化或者总统在贸易协定谈判中达成的税率变化所致，但大多数关税法案和贸易协定只是在原先的体系和进口税率上做逐步修正，从而维持现行政策的连续性。相比之下，平均关税率的最大变动其实是因为实行从量税的进口产品的价格变化所致。即便政策制定者设置的对进口产品适用的基本税率不变，进口产品价格的外生变化有时仍会导致平均关税率出现大幅波动。

国会和总统希望通过进口关税率的设置达成哪些目标？如上文所述，政策制定者有三大基本目标：增加政府税收，限制进口以保护国内厂商免受外国竞争，利用互惠协定为出口产品打开外国市场。大致来看，美国贸易政策的三大目标在图I.1中均有所反映。在第一个时代，即1790—1860年，增加政府收入成为设定进口关税的主要因素，因为联邦政府有90％的收入来源于此。当然税收并非唯一要考虑的因素：平均关税率从19世纪第一个10年早期的约20％提高到19世纪20年代后期的近60％，这是因为北方某些州试图利用关税进行保护。这一企图最终被南方各州击败，它们想要“仅用于增加政府税收的关税”，并为此爆发了一场严重的政治危机——南卡罗来纳州威胁退出联邦。1833年达成的妥协解决了分歧，使关税率转入下降轨道，直至南北战争爆发（那时已经降到20％以下）。对全部进口产品和应税进口产品的平均关税率水平很接近，因为当时几乎所有进口产品都需要缴纳关税。10

上述政治平衡被南北战争打破，政治权力由主张低关税的南方民主党人转移到主张高关税的北方共和党人手中。在第二个时代，即1860—1934年，贸易政策的主要目标变成了通过限制进口保护特定产业免受外国竞争。这一新目标能占据主导，是因为控制政治权力的党派有了更换。结果导致应税进口产品的平均关税率从1859年的不到20％提升至内战期间的约50％，并在此水平上维持了数十年。在这个时期，保护性关税成为国家政治生活的主要议题之一：赞成派认为它促进了国家成长与工业化步伐，反对派则指责它缺乏效率，以牺牲其他人的利益为代价保护某些产业部门。(www.daowen.com)

这一时期，虽然应税进口产品的平均关税率居高不下，全部进口产品的平均关税率却在下降，因为某些消费品（咖啡和茶叶）与原材料产品（锡和橡胶）获得了免税待遇。进口关税对政府收入的重要性则有所下降，因为引入了其他税种。从1860年到1913年，关税收入约占政府收入的一半；而在1913年引入所得税以后，关税在政府收入中只占一小部分。从1913年到1933年，关税变得极不稳定：第一次世界大战期间，平均关税率大幅下降，战后又迅速提升，到20世纪30年代早期达到近60％的峰值。剧烈波动不仅源自立法导致的关税率变动，也反映了从量税产品的进口价格走势。

大萧条再次打破了美国的政治平衡，1932年大选后，政治权力重新交给了主张低关税的民主党。在第三个时代，即1934年至今，国家间互惠成为贸易政策的主要目标，以便为美国出口产品打开市场。实现互惠就需要与其他国家就削减贸易壁垒展开谈判，美国要同意削减对外国产品的关税，以换取外国对美国出口产品的同等待遇。在此之前，贸易协定基本上不可行，因为国会希望维持对关税事务的决定权，而不愿意把谈判权授予总统。但由于大萧条期间各国设置了很高的贸易壁垒，对美国的出口极为不利，国会于是在1934年的《互惠贸易协定法案》（Reciprocal Trade Agreements Act）中批准了对总统的授权。

这一标志性法案把贸易政策制定的地点由立法机构转到了行政机构，象征着新时代的开始。自此以后，美国参与达成了大量的贸易协定，例如1947年的《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT，以下简称《关贸总协定》），1993年的《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement，NAFTA）等。部分由于这些贸易协定的影响，美国的关税率降至历史新低。应税进口产品的平均关税率在20世纪40年代大幅跌落，此后由于二战期间和战后的进口产品价格提升，到20世纪50年代早期在10％左右企稳，至70年代后期再跌至约5％，迄今一直维持在该水平。

从长期历史进程看，只发生过两次导致美国贸易政策重大转向的突发事件：南北战争，导致贸易政策从增加政府税收转向限制进口；大萧条，导致从限制进口转向互惠贸易。前者与政治权力在国家不同地区的转移有关，后者则关系到一次政治重组，伴随着贸易政策制定过程的重大制度变化。

在每个时代中间，当政策制定者利用关税增加政府收入、限制进口和达成互惠协定时，他们依据的是哪些指导原则？事实上，对于如何设定关税实现上述目标，并没有客观和科学的标准。11实现关税收入最大化取决于进口产品的需求价格弹性，但国会从来不知道这些弹性的具体水平，在任何时期也不见得真希望实现关税收入的“最大化”。对于决定何种产业应该得到免受外国竞争的保护以及应该得到何种程度的保护，乃至判断此类保护能否提升整体经济福利，同样没有具体的规则可循。经济学家通常认为，贸易限制会降低国民收入，但如果满足特定条件，也有能促进新兴产业的理论根据。只不过很少有指标能帮助我们预先确定，到底哪些产业适合采用此类扶持。互惠贸易则涉及政治上的判断，即具体的贸易协定是不是符合国家利益的“划算的交易”。

即使有某些实际操作原则能用于具体案例，它们在政策制定的政治舞台上也不太能发挥作用。关税制定本身是政治活动。正如俄亥俄州参议员约瑟夫·弗拉克（Joseph Foraker）所言，实际关税水平是“经过妥协调整后的推测数字”。国会议员在利用关税达成任何目标上通常都存在激烈分歧，最终的政策结果反映了大量（国内和国外的）不同意见以及（政治和经济的）不同目标之间的妥协与权衡。缅因州共和党议员、众议院议长托马斯·里德（Thomas Reed）由此揶揄：“完美平衡的关税只能在你头脑中获得批准，国会是永远做不到的。”12

与麦迪逊预言的一样，出于保护主义目的而限制进口一直是美国贸易政策中争议最大的部分，当然贸易协定的相关议题在最近几年也引发了激烈争论。保护性关税的提升或下调总会激起火爆辩论，因为这些税率影响着哪些产业会扩张，哪些产业会收缩。13保护性关税会提高外国进口产品在本国的售价，从而影响劳动力和资本在不同产业之间的配置。由于此类原因，就像麦迪逊说的那样，如何让这些“利益冲突”服从于公共利益始终是政策制定者面临的艰巨挑战。