1.社会问题多发

图1　2009—2015年我国城乡居民收入差距情况统计

数据来源：国家统计局统计公报。

社会结构变化由此带来一系列社会问题：一是城乡居民收入差距逐年加大（图1），中国的基尼系数已经超过0.5，这成为许多专家的共识。二是农村“空巢村”问题凸显。越是远离城市中心的乡村，“空巢化”越是加剧，作为流出地的欠发达地区，部分农村甚至出现青壮年人口“空壳化”现象。有调查显示，2014年湖北天门市789个行政村中，长期空置的农房有2.91万间。^[4]三是随着经济发展引发的征地拆迁、婚姻家庭、土地权属、劳资关系、环境保护、交通事故、医疗服务等方面的纠纷日益增多，群众仍存在“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的思想，信访不信法现象凸显，基层干部对此仍有“头痛医头，脚痛医脚”的惯性思维，导致“按下葫芦浮起瓢”，治标不治本，社会矛盾纠纷化解机制失灵。(www.daowen.com)

2.现有基层政府管理体制失灵

现有基层政府管理模式是“压力型”体制下的“乡政村治”。“压力型”体制下，县（市）政府将各项任务细化为各种指标，有的甚至是一票否决指标，分解下达给乡镇，乡镇政府及其主要负责人的荣辱、政绩、升迁与指标“挂钩”，这在无形中形成了一种自上而下的压力，由此产生“唯GDP论”的政绩观。同时，基层按照法律规定形成了“乡政村治”格局。“乡政”是指乡镇一级作为国家在农村的基层政权，对本级乡镇事务依法实行行政管理权；“村治”是指村民委员会作为群众性自治组织，依照《村民自治法》对本村事务实行自治权。乡镇政权和村民委员会的结合，就形成了当今中国特色的“乡政村治”模式。

压力型体制下，村民、村委会、乡镇三者处于一种博弈状态。依照《村民自治法》和《村民委员会组织法》，乡镇与村之间的关系是指导与被指导的关系。乡镇和村是不同层面且相对独立的权力主体，乡镇政府（代表国家）行使行政管理权，现有体制下易产生对上负责的心理，村委会（代表村民）则行使自治权，既有对上也有对下的复杂心理。依照法律规定，村民自治权的行使主体是村民大会、村民代表会议和村委会，由于前两者都是临时性的组织，村委会成为常设的自治权行使的主要主体。村委会一方面要服务村民，另一方面要配合乡镇管理村民。实际生活中，村民对村干部、村委会的监督比较乏力，村干部尤其是农村党支部书记的选定、工资待遇等是由乡镇一级掌握，因此村委会在三者博弈中经常会选择倾向于乡镇，而村干部在具体事务管理中又掺杂了个人私利，最终导致村民、乡镇对其都不满意。因此，在现有的基层行政体制下，必然产生“重发展轻治理”的思想，社会治理仅停留在“不出事”的维稳状态，缺乏长效的治理机制，由此衍生出一系列问题如越级上访、群体性事件、政策执行打折扣、决策不依法公开透明、腐败现象、“仇官仇富”现象等。长此以往，政府的公信力缺失且执行力软弱，最终将危及政权。