为了减少甚至消除在土地经营权流转中因制度缺陷所产生的侵犯农民土地权益的政府行为，笔者认为，集体土地经营权流转的政策制度设计应该跳出就流转而设计流转的思维定式，应站在全局的高度设计与集体土地经营权流转相关的法规政策与制度。

1.加强流转市场制度建设

（1）实现流转市场自治。

随着我国市场经济的进一步发展，企业的市场化程度越来越高，以单纯依靠政府的行政权力来促进企业发展的模式已经到了边际效益剧减的阶段。过度依赖政府而获得发展动力的农村土地经营权流转市场势必难以解决自身发展问题，也难以促进土地经营权流转，进而影响农业产业化发展。实现土地经营权流转市场的自治是确保土地经营权流转业务的开展与政府的行政权力适度分离，促进流转市场良性发展的必备条件。

要实现流转市场的自治，最重要的就是保障其对外独立。所谓对外独立，是指土地经营权流转市场应当与其他组织或者个人保持独立，这里主要是指与政府机构的独立。首先，政府不应当干涉流转业务。流转市场作为市场经济的参与者，应当具有独立的法人地位，政府机构在行使监督权时不应过多地干涉其正常业务的开展，也不应当利用行政权力替代流转市场的职能。特别是当作为转让方的农民缺乏流转意愿之时，政府不应当滥用行政权力强制农民同意流转土地。其次，行政权力应当从流转市场中退出。在实践中，不论是事业单位法人型的流转市场抑或是企业单位法人型的流转市场，其领导人员均具有行政级别。如鄂州市农村综合产权交易中心作为副处级事业单位，其领导人员为副处级；武汉农交所虽然是企业法人，但其部分领导人员由武汉市农业局派驻，仍然具有行政级别。土地经营权流转市场的发展应当走向去行政化，才能摆脱政府机构对流转市场的直接干涉。故政府应当逐步转化事业单位法人型的流转市场，并实现企业法人型流转市场的去行政化，实现流转市场与政府机构脱钩。

（2）构建土地经营权流转市场价格机制。

明晰的土地经营权，是构建土地经营权流转价格机制的前提与基础。根据2014年中央1号文件的规定，深化农村土地制度改革，完善农村土地承包政策，必须“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，要“切实加强组织领导，抓紧抓实土地经营权确权登记颁证工作”，“可以确权确地，也可以确权确股不确地”。

构建土地经营权流转价格机制的关键，在于建立以农民为核心、科学合理的土地经营权流转价格体系。这就要求在流转价格确定过程中，应当通过土地经营权流转价值评估确定土地经营权流转指导价格，并在此基础上为流转双方提供多种流转模式以确定流转价格，从而切实保障农民的主体地位，维护农民合法权益。

针对农村土地所有权主体虚化问题，笔者认为，为了实现土地经营权流转中保护农民权利的目标，有必要对农村产权制度进行改革。但是土地产权制度改革应坚持在不改变农村土地集体所有制的基础上完善土地经营权权能。首先，立法应对“农民集体”进行明确的界定，以使农村土地所有权具有明确、单一的主体，这种实体化的农村土地所有权才能摆脱理论上每个农民都是所有者，实际上每个人又都不是所有者的法律困境。其次，立法应明确划分村集体经济组织、村民委员会、村民小组、乡（镇）农村集体经济组织的权利边界，并对农户所享有的土地经营权进行界定。最后，立法应承认农村土地权利的财产权属性。为了规制政府以“公共利益”名义所进行的随意征收、征用行为，立法有必要明确“公共利益”的边界，这样才符合宪法关于“国家保护公民合法的财产权利”和物权法关于物权具有排他性支配权的基本精神。^[34]

2.健全外部监督机制

（1）提高农民的综合素质。

外部监督机制的建立离不开农民的参与，因此有必要提高农民的综合素质。第一，提高农民的文化素质。劳动力文化素质和劳动者技能的高低对农户土地经营权流转意愿具有一定的影响。调查研究表明，农户受教育年限越高，文化素质和技能越高，外出就业的选择范围就越广，土地经营权流转的可能性就越高。而且劳动力文化素质和技能越高的农户，适应土地经营权流转的能力越强，在土地经营权流转过程中的权利保护意识也比较强，权利受损程度相对也会较轻。因此，对农民加强教育，提高他们的文化水平和技能，对促进土地经营权流转有重大意义。一方面为农民提供各种形式的职业技能培训，让农民具备必要的就业技能，拓宽就业门路，把劳动力转移出去，正确引导农民转移到非农领域就业；另一方面通过讲座宣传等形式，传授种植、养殖等农业先进技术，加大对农户的生产经营技术培训，从根本上提高农民的综合文化素质和技能水平，培养农民的规模经营意识，加强农户土地经营权流转的意愿，对农村经济的发展起推动作用。^[35]

（2）提高农民的法律意识。

在土地经营权流转中，由于农民法律意识淡薄，使得土地经营权流转程序不规范，流转双方只有口头约定，没有规范签订书面合同，即使签订书面合同，其内容也不完整，在某些方面甚至与现行法规相冲突，因此有必要通过各种途径开展法制宣传教育，以提高农民的法律意识。笔者认为可以通过电视、广播、宣传画报等形式向农民普及法律知识，也可以在乡镇设立专门的法律咨询机构，或者定期到乡镇向农民进行法治宣传教育，让农民真正了解自己所享有的土地权利，了解何种情况侵犯到自己的土地权益，可以采用何种方式维护自己合法的土地权益。

【注释】

[1]王朋威，华中师范大学法学院2015级法律硕士在读；李秋阳，华中师范大学法学院2015级民商法学专业硕士在读。

[2]《农村土地承包法》第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地经营权流转。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条规定：“承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。”2004年国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》规定：农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地经营权，法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中规定：土地经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。

[3]《农村土地承包法》第五十七条规定：任何组织和个人强迫承包方进行土地经营权流转的，该流转无效。

[4]《农村土地承包法》第十六条第一款规定：承包方依法享有承包地使用、收益和土地经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。

[5]《农村土地承包法》第十四条第二款规定：尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动。

[6]李菁、颜丹丽：《集体成员权和土地承包收益权的冲突与协调：稳定地权与不稳定地权的对比——以西水村第八村民小组两次征地补偿费分配为例》，《中国农村观察》2011年第2期。

[7]《农村土地承包法》第三十六条规定：“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”

[8]韦云凤：《土地经营权流转中农民利益流失问题及保护对策》，《生产力研究》2009年第17期。

[9]《物权法》第五十九条规定：“涉及土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，个别土地经营权人之间承包地的调整，土地补偿费等费用的使用、分配办法等事项，应当依照法定程序经本集体成员决定。”

[10]参见普金霞《土地承包经营权流转推进路径研究》，郑州大学出版社2016年版，第63页。

[11]姜晓萍、衡霞：《农村土地使用权流转中农民权利保障机制研究》，《政治学研究》2011年第6期。(www.daowen.com)

[12]《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”

[13]郑万军：《城镇化背景下农民土地权利保障：制度困境与机制创新》，《农村经济》2014年第11期。

[14]参见徐莉《我国现行农村土地产权制度的缺陷》，《农村经济》2004年第11期。

[15]参见张康之《政府职能的历史变迁》，《学术界》1999年第1期。

[16]郑万军：《城镇化背景下农民土地权利保障：制度困境与机制创新》，《农村经济》2014年第11期。

[17]参见孙志《转变经济发展方式的财政视角：体制与政策演变及创新》，东北财经大学博士学位论文，2011年。

[18]宋希霖：《农民文化素质提升对农村经济发展的意义》，《南方农业》2016年第18期。

[19]参见［美］珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2010年版，第139页。

[20]中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议在对当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会作部署时，明确提出“要完善社会管理、保持社会安定有序，建设服务型政府”。中国共产党第十七次全国代表大会进一步强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

[21]刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期。

[22]李权、陈彦雄：《浅析政府行为的影响因素》，《才智》2009年第1期。

[23]［美］道格拉斯·C.诺思：《经济史上的结构和变革》，商务印书馆2009年版，第29页。

[24]参见《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》。

[25]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

[26]陆剑、彭真明：《农村产权交易的制度构建——基于成都、武汉农村产权交易所的实证研究》，《农村经济》2010年第9期。

[27]苏晓鹏、冯文丽：《论农村土地经营权流转价格评估问题》，《价格理论与实践》2009年第5期。

[28]参见朱维究主编《政府法制监督论——社会主义市场经济体制下的政府监督机制》，中国政法大学出版社1994年版，第5－6页。

[29]《中华人民共和国宪法》第四十一条第一款规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

[30]周甲禄：《舆论监督权论——宪政“第四权力”》，武汉大学博士学位论文，2004年。

[31]刘加华、雷俊忠：《对当前农村土地流转现象的哲学思考》，《农村经济》2002年第2期。

[32]姜晓萍、衡霞：《农村土地使用权流转中农民权利保障机制研究》，《政治学研究》2011年第6期。

[33]参见何阳、孙萍、孙大熊《农村土地承包经营权流转与地方政府绩效考评》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2017年第3期。

[34]参见刘艳《农村土地流转中的产权制度法律化问题探讨》，《中国土地科学》2014年第14期。

[35]黄河：《农民权益视角下农村土地流转问题研究》，湖南农业大学硕士学位论文，2012年。