从中观层面来看，由于部分行业仍未摆脱政府的干预，市场竞争机制不能发挥作用，直接表现为行业内竞争不足，因此“创造”竞争成为竞争法在中观层面的基本路向，而对包括行政垄断在内的政府限制竞争行为予以规制成为“创造”竞争的重点所在。行政行为有具体行政行为和抽象行政行为之分，我国当前《反垄断法》对前者导致的垄断行为，即具体行政垄断设有专门条款，对后者却只有第三十七条^[48]的原则性规定。但事实上，通过抽象行政行为实施的限制竞争行为对竞争的破坏要更为严重，因为它能从根本上确认某种行政垄断的合法性，使破坏行业竞争秩序的行为披上“合法”外衣。例如在2013年河北省出现的行政垄断案件中，河北省交通厅联合其他两个主管部门出台了省内的通行费优惠政策，该政策规定本省客运班车通行费半价，外省车辆则无法享有此优惠，这无疑破坏了河北省内客运班车市场内的竞争秩序，国家发改委最终也以滥用行政权力排除、限制相关市场竞争为由发出了执法建议函。但从本案可以看出，本质上属于政府限制竞争的优惠政策，经过法定颁行程序“摇身一变”成了合法的规范性文件，有关部门依此文件执行限制竞争行为不仅不会遭受惩处，反而是一种合法行政行为，为行政法规所认可，抽象行政行为限制竞争的危害性由此可见一斑。

公平竞争审查制度的建立，也即国务院2016年6月出台的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号，以下简称《意见》）很好地解决了这一问题。《意见》明确规定，行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时，必须对照“市场准入和退出标准”“商品和要素自由流动标准”“影响生产经营成本标准”“影响生产经营行为标准”四大类总共18项标准进行自我审查，如果具有排除、限制竞争效果的，该政策不能出台，或者需修订至符合相关要求才能正式颁行。而其对存量政策文件进行有序清理的明确规定，也为打破《反垄断法》第七条中政府对特殊行业设立的进入壁垒提供了政策依据。它也因此与《反垄断法》中禁止滥用行政权力的法规一道，成为规制政府反竞争行为的两翼。^[49](www.daowen.com)

公平竞争审查制度目前在我国是以规范性文件的形式出现，但法治化却是它的必然发展轨迹^[50]，未来无疑应将它纳入竞争法的调整范围中来。当然，由于该制度颁行时间不久，多项规定尚不够成熟，有关自我审查是否合适、第三方评估如何开展等问题仍存在相当大的探讨空间，在日后的实施过程中仍应结合理论发展和实践经验进一步完善。但它的有效实施不仅能有效规制抽象行政垄断，打破部分领域的进入壁垒，促进特殊行业的竞争开展，更能防止公权力对竞争秩序的破坏，使竞争法“创造”竞争的功能得以完全实现，保证供给侧结构性改革在中观层面的成功推行。