1.税收法律繁杂不一

全面“营改增”后，我国目前开征的税种有17个，但是由全国人大及其常委会立法设立的仅有3个税种，其他税种的征收散见于由人大授权的行政机关制定的各种暂行条例、规定、办法、批复、通知中。由全国人大及其常委会制定的法律共五部，分别是《个人所得税法》《企业所得税法》《税收征收管理法》《车船税法》《中外合资经营企业所得税法》，数量过少。大多数税收法律文件由国务院以行政法规的形式颁布，除此之外还有数量庞大的部门规章和地方政府规章，在税收执法中形成了以税收法规为主，税收法律为辅的现象。一些税收法规政策由于缺乏科学准确的实地调研，或者缺乏与其他部门的沟通协调，相互矛盾，导致税收执法过程中口径不一，基层税收执法工作者无所适从。2016年5月1日全面实行“营改增”政策以来，出现了很多新情况、新问题，税务部门疲于应付，政策滞后、政策多变的现象比较突出。以上所述都反映出我国税收法律繁杂不一的现状，这与税收法定主义的要求相去甚远。

构建供给侧结构性改革背景下的税收法定主义，首先要解决的即是税收立法领域的乱象，要形成有效的、高质量的制度供给。

一是要梳理、界定税收立法权限。我国经济已平稳发展近20年，国内国外的环境都大大改善，这为实现税收法治化奠定了良好的基础。新修订的《立法法》虽然规定了“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，但过于笼统且模糊，不够明晰。全国人大多次将《税收基本法》列入立法规划，2006年《税收基本法》的专家稿出台后至今仍未进入立法程序。我国实行税收法定主义的条件已逐步成熟，应当尽快制定《税收基本法》。^[6]通过《税收基本法》的整合，将税收领域共通性、总括性的原则予以明确规定，对全国人大与国务院、中央与地方的税收立法权限进行严格科学的界定和划分。总之，《税收基本法》应是国家的基本法律，行政机关的行政法规只能在规定的权限内参与进来并配合形成完善的税收法律体系。

二是要提高税收立法质量。近年来随着社会主义法治研究的不断深入，学者对“科学立法”的概念进行了大量的研究。研究成果包括将“科学立法”的构成要件分为主客观两方面，主观要件包括立法权的专属性和立法过程的有准备性；客观要件包括立法事态的法调整性和立法行为的程序性。立法权的专属性即一个政治实体中行使立法权的机关具有唯一性；立法过程的有准备性是指立法过程应该包括法律动议、法律案的论证等环节；立法事态的法调整性强调要关注立法中的客体；立法行为的程序性即立法通过立法行为来完成，遵循严格的程序要求。将这些研究成果运用到税收领域的科学立法中，首先要解决的问题是税收立法权限划分的问题，其次是税收立法的调研、论证如何落到实处的问题，再次是研究立法中包括立法行为在内的客体要件并予以法律调整的问题，最后是税收立法行为的程序设定问题。

2.税收任务与法治相悖

随着我国法治化的不断发展，从中央到地方都在倡导“依法治税”理念，但国家税务主管部门为确保每年税收计划的完成，仍通过下达税收收入指标的方式来组织开展工作，防止税源流失。在特殊时期，税收任务对于组织财政收入具有一定的积极意义，甚至是起到了利大于弊的作用，然而随着经济进入新常态，全面依法治国深入推进，税收任务的弊端也越来越凸显：一是税收任务违反了税收法定原则。实体法中并无“税收任务”的概念，程序法中也明令禁止了税收摊派行为。二是税收任务实则是一种官本位思想的体现，忽视了纳税人的财产权益。为完成税收任务，税务机关凭借其政治权力，依法强制、无偿地从公民手中取得财产收入，往往忽视了纳税人的财产权益。如果税收任务成为税务机关工作的指挥棒，则往往容易导致收过头税，只看结果不问程序，纳税人权利被忽视等与法治相悖的问题产生。(www.daowen.com)

要实现税收任务的法治转型，首先，要摈弃以税收收入完成情况对下级税务机关工作一票否决的评价模式，建立更加科学合理的考评机制，特别是要体现出依法治税的要求。其次，从税收任务产生的目的是为了防止税源的流失这个角度来看，要实现税收任务的法治转型，就要采取多种手段防范偷逃漏税现象，依法打击税收违法、犯罪行为。对内要加强队伍建设，提高税收执法人员的税法遵从意识，牢固树立依法治税的理念；依托高效、统一、共享的信息管理系统减少税收缺口，确保税收执法人员切实履行好职责。对外要开展税法遵从宣传教育，将税收遵从教育纳入国民教育体系，高度重视税宣工作，培养公民知税、懂税、维税、协税的热情，营造依法纳税的良好环境；建立税警制度，赋予税收机关进行税收犯罪调查的权力，及时、专业、精准地打击税收犯罪行为；完善社会信用系统联合惩戒机制，确保税收违法行为者失信遭惩戒，提高税收违法成本。

3.税收执法缺乏有效监督

目前，我国税收执法行为缺少有效监督机制。事中监督缺位，事后监督救济有行政复议和行政诉讼。然而，税收争议行政复议的处理机关仍是税务机关，难免有袒护的嫌疑。由于税收争议专业性强，行政诉讼又比较复杂、周期较长，不利于纳税人权利的实现。基于此，有学者提出了建立纳税人权利保护官制度，以监督税务机关的税收执法行为，保护纳税人的合法权益。

纳税人权利保护官制度旨在设立纳税人与税务机关之外的第三人，协助所在行政辖区内的纳税人与主管税务机关进行税收争议的沟通和协调；受理并调查其所在行政辖区内纳税人的复议、诉讼案件；向纳税人保护委员会、主管税务机关和相关司法部门提出税务行政、立法缺失的改善意见。^[7]

建立纳税人权利保护官制度能够对税务机关及其工作人员进行有效监督，一定程度上解决了税收执法行为事中监督缺失以及事后监督困难的问题，是促进税务机关依法行政的有效措施。

此外，还有学者提出借鉴美国、日本、韩国等国的经验做法，设立专门的税务司法机构，用以解决税务争议。税务司法裁判是深化规则运用的主要载体，也是把征纳双方引入规则框架的重要纽带。税务争议的深入辨析、解决和税务案件的正确裁判、执行对征纳双方的涉税行为都将起到很好的示范、引领作用。当前税务行政复议容易引发部门保护主义，而税务行政诉讼又缺乏专业化的解决模式，不利于税收法律法规的推广普及和深化应用。^[8]因此，建立专门的税务法院或在审判机关设置专门的税务法庭，探索税务争议的专业化救济模式，将更有利于纳税人合法权益的救济。