（一）政府投资基本建设项目绩效目标体系的产生历史

政府投资基本建设项目资金支出作为政府财政资金支出重要组成部分，已经成为国家实现其经济职能的重要手段之一，同时也是国家进行宏观调控的重要措施。为充分发挥有限财政资金的效益，我国正在建立并完善公共财政支出框架，财政绩效管理改革的重点已逐步转移到以支出管理改革为中心的新阶段。近年来相关学者对政府投资基本建设项目绩效评价工作进行积极探索，研究主要集中在事后绩效评价方面，包括筛选共性和个性绩效评价指标、设置指标权重、制定绩效评价标准和方法等方面。虽然现有的绩效评价指标体系，基本解决了绩效评价缺乏依据和标准的问题，但是由于缺乏可参照的绩效目标，使得现阶段绩效评价工作具有明显的滞后性，主要表现在以下三个方面：一是项目绩效评价比较困难；二是建设过程中出现的问题可能在事后的绩效评价时才被发现；三是绩效评价结果利用不足，反复出现同类型失误。由此可知，仅对政府投资基本建设项目建设结果进行绩效评价并不是政府投资基本建设项目绩效评价的根本目的，而是应该参照既定的绩效目标，通过对比和分析绩效评价指标和绩效目标之间的关系，判断目标的完成程度。目前关于政府投资基本建设项目绩效目标体系的书籍和文献比较少，而且也只是对国外绩效目标制定的方式方法、个性绩效目标的制定、绩效目标体系的构建途径及层次模型等进行研究探讨，对于如何筛选合适的政府投资基本建设项目绩效目标和制定绩效考核标准并未展开深入讨论。因此，构建政府投资基本建设项目绩效目标体系是解决现阶段绩效评价工作滞后问题的关键，也是各级财政部门亟待解决的重要问题。

政府投资基本建设项目绩效评价工作的根本是通过衡量绩效评价指标和绩效目标之间的差异性，考核项目的实施效果。^[7]随着政府投资基本建设项目建设规模的扩大和投入资金的增多，各级财政部门逐步认识到以绩效目标为依据的绩效评价机制的重要性，积极推进绩效目标与绩效评价的结合。自2011年起各省市围绕绩效目标和绩效考核标准制定陆续出台了一系列的政策性指导文件，旨在为政府投资基本建设项目绩效评价工作提供参考依据，如图1-1所示。

图1-1　我国政府投资基本建设项目绩效目标体系相关政策性文件的颁布过程

（二）政府投资基本建设项目绩效目标体系的现状分析

现有的政府投资基本建设项目绩效评价指标体系虽然已经能够很好地在事后对项目进行精确的评价，但是在构建政府投资基本建设项目绩效目标体系上仍然存在不少问题，主要表现在以下五个方面：

1.政府投资基本建设项目绩效评价功能尚不完善

目前的政府投资基本建设项目绩效评价指标体系只能对已建成的项目进行优良合格的评价，起到事后控制的作用，但是并不能说明项目建成结果与前期决策阶段期望结果的匹配程度。由于缺乏可参照的绩效目标，使得现阶段绩效评价工作具有明显的滞后性。因此，本书以现有的政府投资基本建设项目绩效评价指标体系为基础，通过查阅相关资料和访谈专业人士，制定科学合理的政府投资基本建设项目绩效目标体系，并且保证评价目标的可操作性。(www.daowen.com)

2.政府投资基本建设项目绩效目标的制定方法尚不合理

根据国内现有的资金绩效目标管理办法可以得知，虽然我国各级财政部门已初步开始重视财政预算的绩效评价目标的构建，但是在政府投资基本建设项目绩效目标的设置上随意性较强，缺乏有效的指导方法，导致目标设置不合理，影响项目建设过程中的绩效管理工作，从而直接导致后期绩效评价工作效率降低。

3.政府投资基本建设项目绩效目标的衡量内容尚不全面

政府投资基本建设项目绩效目标的设定普遍存在偏经济化倾向，忽视政府投资基本建设项目的社会效益等问题。政府投资基本建设项目主要是利用政府财政资金，构建满足于社会公众需求的基本建设项目，项目预期获得的社会效益应大于其经济效益。目前地方政府在设置政府投资基本建设项目绩效评价指标体系时，往往偏重于设置财政收入、经济增长等经济类目标，忽视社会效益、生态环境等目标的设置。因此，政府投资基本建设项目特殊性是制定政府投资基本建设项目绩效目标的重要依据，也是衡量绩效目标合理性的关键因素。

4.现有的绩效目标与目标制定阶段尚不对应

政府投资基本建设项目绩效目标集的建立具有动态性，它是在项目建议书、可行性研究报告等各个环节中逐步建立并发展成大的一个全面的绩效目标集。现阶段各级财政部门只是从总体角度制定政府投资基本建设项目绩效目标，并未考虑绩效目标制定的动态过程，没有明确各阶段绩效目标应该包含的具体内容。因此，为鼓励政府投资基本建设项目建设者合理使用政府财政资金，提高财政资金的使用效率，需在缜密数据分析基础上按阶段划分绩效目标。

5.政府投资基本建设项目绩效考核标准尚不明确

根据现有的有关政府投资基本建设项目绩效目标管理的政策性文件可知，虽然我国各级财政部门已经明确界定绩效目标的制定内容，但是对于政府投资基本建设项目绩效目标的考核标准仍存在明显空白，未制定出可以衡量项目是否达到既定绩效目标水平的绩效考核标准，故导致目标的可描述性不强，从而影响绩效目标执行者的积极性。因此，如何制定科学合理的绩效考核标准是本书需要解决的一个关键问题。

综上所述，为构建科学规范的政府投资基本建设项目绩效目标体系，提高绩效评价工作效率和准确性，需重点考虑通过政府投资基本建设项目的社会公益性来筛选出符合要求的绩效目标，在此基础上结合绩效目标制定的实际流程，明确各阶段绩效目标应该具备的内容，并依次制定与各个绩效目标相对应的绩效考核标准，最终形成适用于政府投资基本建设项目的绩效目标体系，从而实现绩效评价从单一的事后评价向事前控制、事后总结转移，达到绩效评价工作的根本目的。