现代行政学理论将行政权定义为政府及国家各级行政机关执行法律、制定和发布行政规章,在法律授权范围内完成行政管理的任务,处理解决问题的权力。它是国家权力体系的一部分,与立法权和司法权构成国家权力体系的基本内容。(1) 行政权边界是行政主体依法行使行政权所及的范围,包括行政权运行的主体范围、幅度、时空限制等。(2) 近代中国海关的行政权力十分特殊,这种特殊一方面是指其工作区域的特殊性,即海关是设在口岸,管理进出国境货物、人员、运输工具、征收关税并办理有关事务的行政机构,是国家对外贸易的守门人,时刻处于“国界”之上。然而因为抗日战争的爆发,中国沿海的天津、青岛、上海、广州等地海关先后沦陷,海关守护的边界转为“间接海陆”——横跨中国西南边境山区城市昆明与法属印支海防港相连的窄轨滇越铁路,工作区域已基本划入内陆。另一方面,由于特殊历史原因,海关的行政控制力远远超出自己的管理边界——单纯地征收对外贸易关税,它长期游走于其他行政权力间,如航政、港务、内债、外债、邮政,甚至于军队建设、对外交往,实为“集权力之大成者”。同样因为抗战,海关的船政、港务业务大面积停滞,作为外债担保的沦陷区关税被日方攫夺,国民政府直接与英美签订平等条约收回利权,海关行政权已不再是可游走之“权力砝码”。

自19世纪末期起,晚清政府开始酝酿收回海关权力,1906年5月清廷颁布改变海关隶属关系谕旨设置税务大臣,7月设立税务处,统辖税务。此后由于西方列强的联合反对,加之清廷统治已近穷途,对海关权力的收回行动止步不前。辛亥革命爆发后,总税务司趁乱将税款移存汇丰银行,夺取了中国海关税款的保管权,为继续把持中国海关增加了现实筹码,并努力营造“承担‘国家之信用’重任”(3) 的形象设定。南京国民政府成立后,曾努力进行关务改革,设立关务署,并根据《财政部组织法》和《关务署总则》制定《财政部关务署临时办事细则》;公布《关务署主管各关局组织章程》,提高海关监督地位,加强海关监督的权力,意图架空总税务司。但考虑到政府初建,大部分开支都需依赖关税支持,加之财政部部长宋子文认为“海关之牵入政治旋涡,与其本身之组织无关。关务内部,组织本极健全,外界指摘之点予以纠正,可不动摇其组织”(4) ,仍想保留中国海关的英式文官服务系统,保留海关特权。但随着抗日战争的爆发,中国海关特殊行政权力赖以存续的条件改变,海关总税务司署权力弱化与外籍税务司制度逐渐衰落,究其原因可分为外部、内部两方面,详析如下。

一、 外部原因

第一,抗战期间民族主义的空前高涨,导致外籍税务司制度受到严重挑战。

民族主义与民族、民族国家相伴而生,是意识形态和政治运动的结合体,它包括特定的语言、意识和象征,(5) 作为思想意识,它可以勾画民族共同体的想象,指导人们争取民族独立,继而与实际民众运动相结合、动员社会力量,作用于民族国家的历史发展。对于民族主义的这一时代诉求,掌控中国海关的外籍总税务司早已有所意识,赫德曾明确表示“准外国控制的税务司署只是中国政治史上的短暂一瞬,可以理解,民族与自然的力量最终将我们从异常位置中驱逐的那一天终将到来”(6) 。

作为西方列强在华利益保障的重要机构,近代中国海关以外籍税务司制度为中心,并实行洋员对华员的绝对控制。华员的数量虽六七倍于洋员,但只能担任办事员一类的工作,多数华员只能担任听差、轿夫、更夫、杂役等低级工作,造成洋员、华员待遇悬殊,导致海关内部阶级固化,“海关行政体系毫无变化地运行了60多年,而且越来越为中国政府和人民所不能接受。尽管作为一个税收机构它是有效率的,也没有被腐败侵蚀,但它即便不在名义上也在事实上成为了国中之国。最显著的不平等在于中外雇员的待遇上。虽然对此没有成文的规定,但中国雇员从未享有有资格担任税务司的权利”(7) 。

抗日战争爆发后,日本侵略者的强占和英、美军队在日本参战后所遭遇的挫败强烈刺激了中国的民族主义者,他们的现时目标是尽可能废除外国对中国事务的影响,并且认为纯粹的中国人要优于有外国血统的人。而且,西方民主遭遇的困难也使民族主义者认为他们自己的观点和机构要优于基于西方标准的观点和机构。(8) 海关华员以解救民族于危亡为号召形成紧密团体、集合力量,通过各种方式投入抗日民族统一战线中:海关华员发起组织爱国捐运动,以各关华员薪给按月扣缴百分之五转交爱国捐款管理委员会用作慰劳及补助为国御辱军队;(9) 江海关缉私关员发表《告全国同胞书》,呼吁国民政府能在缉私的奖励和保障方面予以切实的援助,使缉私人员能“更英勇地和卑鄙的走私浪人作短兵相接的征战”;根据关务署要求,破坏相关流域航标,增加日军航行难度;创办《关声》杂志,开展抗战宣传等。这些行为使华员在与外籍税务司处理关系时更多地从民族立场考虑,改变了过去“提高职权、改善待遇”的单纯维权诉求,直接促成抗战期间华员力量的整合,以同一个声音与外籍总税务司对话与抗衡。

第二,中美、中英新约的签订,为国民政府对总税务司署的直接控制提供了有利的国际环境。

国民政府建都南京后,曾发表“重订新约”的对外宣言,郑重声明“中国八十余年间,备受不平等条约之束缚……今当中国统一告成之会,应进一步而遵正当之手续,实行重订新约,以(副)完成平等及相互尊重之宗旨”(10) ,并于1928年7月25日与美国签订《整理中美两国关税关系条约》,10月20日与英国签订《中英关税条约》,继而在当年年底前,通过废约、改约与各国签订新约,基本实现中国的关税自主,但是上述约定均未涉及海关行政问题,造成海关这一“国际官厅”的继续存在。抗日战争全面爆发后,国民政府将外交中心置于争取有关国家对华援助之上,不平等条约问题推至次要地位,海关行政问题更是处于焦点之外。

太平洋战争的突然爆发,将中、英、美拉上同一辆战车,英、美亟需中国在亚洲战场狙击日本的军事进攻,都意识到中国战场对牵制日军起着极为重要的作用。国民政府决意利用此机会提出废除旧约中有损中国主权的特权,涉及军事、通商、交通、财政及诸如最惠国待遇、英国在西藏及苏联外蒙、新疆及“北满”的特权等。其中,财政方面特别涉及“海关任用外籍总税务司及其他外籍人员的特种制度,应即废止原有外籍人员,由中国政府酌量分别去留”(11) 。

1943年1月11日,中美《关于取消美国在华治外法权及处理有关问题之条约》(简称《中美新约》)在华盛顿签字,宣布废除美国在华领事裁判权;宣布废除《辛丑条约》,放弃该条约规定的划占东交民巷为外国使馆区、北京至山海关铁路沿线驻扎外国军队的特权;美国在上海、厦门公共租界享有的特权应予终止;美国放弃与中国通商口岸制度有关的一切现行条约权利,撤销美国在中国各口岸使用外国引水人的特权;美国放弃给予美国军舰进入中国领水的特权;美国放弃美国船舶在中国从事沿海贸易及内河航行的特权。(12) 同日,《关于取消英国在华治外法权及处理有关问题之条约》(简称《中英新约》)在重庆签字,英国放弃在华治外法权及有关特权;取消1901年签订的《辛丑条约》,终止该条约及其附件所给予英国政府之一切特权;终止英国在北平使馆区、上海及厦门公共租界所享受的权利,交还天津、广州英租界;英国放弃关于在中国通商口岸制度的权利,关于在中国领土内各口岸雇用外籍引水人的权利,关于英国军舰驶入中国领水权利,关于任用英籍臣民为中国海关总税务司的权利,关于给予英国船舶在中国领水内沿海贸易或内河航行的权利;租界取消后,中国不得取消或以任何理由追究英国人民及公司或政府在中国国内现有关于不动产的权利。(13) 据此,国民政府在条约层面上收回了海关总税务司的人事任命权、外籍引水人、沿海贸易等与海关休戚相关的外国在华特权,梅乐和在致英国驻华大使薛穆的信中直称“最近情况的改变(列强与中国的关系、为谋求自由与正义、新的条约恢复了中国完全的主权与自治)使得对海关的管理会发生改变,政府间接控制会被直接控制所代替”(14) 。

第三,以海关税收为担保的外债赔款停付并改行摊存办法,弱化了总税务司署的所谓“债信”维持功能。

南京国民政府成立初始即面临着数额巨大的积欠外债。有确实担保(即以关税、盐税收入为担保)的外债,包括俄法借款、英德借款、英德续借款、英法借款、克里斯浦借款、善后借款,至1928年6月底的积欠本金、预计利息和经理费已折合国币744447593.98元;另有6月底庚子赔款尚欠本金及预计利息共合国币569179055.27元。(15) 其中,俄法借款、英德借款、英德续借款、善后借款以及庚子赔款均以海关关税为担保,在总税务司署账户下支付。抗日战争爆发后,所有沦陷区各海关税收,日本均不许其中任何部分汇解上海,拨充以关税为担保的内外债及赔款本息基金。1938年5月,财政部对善后借款、美英德借款、美麦棉借款等这些需要海关负担的外债及赔款进行预算,计算出每年所需摊还金额数目。(见表1)。

为维护国际债信,国民政府只得与总税务司商准由上海中央银行垫付。据统计,自1937年9月至1938年12月,“财政部拨付内外债本息,共计27600万余元,其中因关税收入不敷,总计向中央银行透支拨充者已达17600月余万元”(16) 。

国民政府迁都重庆后,各类收入锐减,沦陷区关税又被存入日本横滨正金银行,海关偿付内外债、赔款愈发困难,透支偿付在所难免。下表为1937年至1947年海关赔款负担预算表,就表内数据而言,国民政府所欠英美赔款份额分别在1941年、1942年才有所下降,此前的年还款额均为国币38420703元,由此可见国民政府面临之实际情况。(见表2)

1939年1月,国民政府财政部发布“海关担保债赔各款改为摊存办法通告”,电令总税务司当月停止以关税为担保的债、赔各款本息基金,改行摊存办法,“嗣后对于海关担保各项长期债务,凡在战前订借而尚未清偿者,当就战区外各关税比例应摊之数,按期拨交中央银行,专款专存”(17) 。总税务司署自创建伊始即以维持中国政府对外债信为存在的合理依据。辛亥革命期间,总税务司署更是借此获取了关税保管权。南京国民政府成立后,虽对海关进行改革,但关税保管权问题一直没有解决。抗战期间随着以关税为担保的债赔改为摊存,中央银行开始保管沦陷区以外的海关收入,这无疑对总税务司署强调的由其确保的“对外债信”产生影响,弱化了总税务司署的对外职能。

二、 内部原因

第一,战争使海关控制区域与行政体系分裂,导致总税务司署触角全面收缩。

抗战全面爆发前,海关总税务署共设有瑷珲、厦门、安东、粤海、长沙、东海、镇江、秦皇岛、重庆、大连、闽海、杭州、江汉、滨江(哈尔滨)、珲春(延吉)、宜昌、胶海、吉林、九江、琼海、江门、九龙、拱北、龙州、雷州、奉天(沈阳)、蒙自(昆明)、南宁、金陵、山海(营口)、浙海、北海、三水、三都澳(福海)、江海、上饶、沙市、苏州、潮海、思茅、腾冲、津海、瓯海、梧州、芜湖、岳州等40余个总关。抗战全面爆发后,秦皇岛、津海、江海、苏州、镇江、芜湖、金陵、杭州、胶海、东海、龙口、威海卫、厦门、九江、江门、粤海、三水、江汉、岳州、长沙、琼海、南宁、北海、宜昌、龙州、浙海、瓯海、梧州、九龙、拱北、腾越关相继沦陷,其中,镇江、芜湖、杭州、九江、江门、江汉、岳州、宜昌等关相继闭关,虽然重庆总税务司署排除万难在兰州、西安、洛阳、上饶、曲江、迪化等地设立新关,但关区已大幅缩小。随着关区的缩小,总税务司署对该区域船政、航务的管理,对相关口岸水文及卫生的调查,对口岸所在城市各类信息的收集都渐次消亡,总税务司署只得全面收缩外延触角。

第二,总税务司署推崇与依赖的英国文官制度崩溃。

17世纪英国资产阶级革命确定君主立宪制后,国王保留了很多特权,致使政局常受王权之负面影响与干扰。新兴的资产阶级意识到王权治下的官吏制度既影响资本主义发展,也不利于对抗封建地主阶级的政治势力、维护资产阶级经济利益。经过多次立法,英国确定了“政务”官与“事务”官的分别,并明确了“事务”官不参加政党活动,只从事日常行政工作的原则。1855年,英国政府颁布《录用王国文官的第一个正式法令》,决定成立文官制度委员会,采取考试的形式录用文官。1870年,英国颁布改革文官体制的法令,规定大部分文官均需通过公开竞争考试,择优录用,英国文官制度自此确立。该法令的核心内容为“一切文官,除了少数最高级官员外,均需通过公开竞争考试才能录用;文官有高低两级之分,高级文官负责执行政策,低级文官负责办理日常事务;凡考试合格者,经培训后,按成绩高低分配到相应的机关工作”(18) 。

中国海关人事管理制度脱胎于英国的文官制度,其最早遵循1869年颁布的《中国海关管理章程》,该章程详细规定了内外班的人员数量、薪酬划分及工作考核、级别提升、惩戒等诸内容,并特别强调“考试制度”这一英国文官制度核心,当时即便是赫德的亲属也需通过考试后方可录用。20世纪30年代,总税务司署颁布《中国海关人事管理制度》,公布了《考试与录用章程》《关员晋级章程》《典职科迁调人员手续》《关员请假章程》《关员退职发给慰劳金及抚恤章程》《关员奖励章程》《关员惩戒章程》等规定,其中《考试与录用章程》仍为核心。然而,随着抗日战争的爆发,总税务司署遵循的《中国海关人事管理制度》变得难以如常执行,外籍税务司制度渐渐衰落。

首先,随着沦陷区海关数目的不断增加,海关原有关员结构发生改变。太平洋战争爆发前,沦陷区之海关,如津海关、秦皇岛海关、江海关、江汉关等地海关还可运行,但日方不断施压将大量日籍职员强行晋级或输入海关,造成海关用人的考试制度这一重要原则与晋级章程形同虚设,“日本不断对总税务司施压,要求更多的日本人担任高级职务,并且要求琼海关录用更多的日本人”,对此,“总税务司梅乐和认为完全拒绝这些要求(财政部长有过明确的命令)将导致不受约束的日本危害海关的完整性”,不断做出妥协。(19) 太平洋战争爆发后,滞留沦陷区的海关关员受到日本威胁——如不为日本扶植下的伪海关工作,即面临被监视、控制,甚至被送入集中营的厄运,这使得大后方外籍关员的数量骤减。而另一方面,重庆总税务司署建立后,为迅速恢复关务,录用了大量华籍职员。1945年9月,海关中仍处于工作状态的外籍关员只有150名。即便与几年前的500余人相比已大幅减少,财政部部长俞鸿钧仍表示外籍关员人数过多,暗示应该裁撤,李度在日记中写道:“如果再失去一些外籍关员,海关就完蛋了。”(20)

表3抗战时期及胜利后全国海关职员人数变化表

资料来源:朱荣基:《近代中国海关及其档案》,深圳:海天出版社1996年版,第32页。

其次,运行文官制度最重要的薪酬制度在战争期间很难保证执行。海关为鼓励优秀关员终身任职,除给予优厚的薪俸之外,还会发给赏金或酬劳金,(21) 并于1926年实行养老(退休)金制度。但战争导致总税务司署失去了沦陷区海关所收关税,大后方关税收入又明显不足,这就使得海关很难照例发放薪酬。李度继任总税务司一职后曾屡次提出关员薪酬问题,但都无实质性进展,“财政部拒绝了我关于恢复养老金体系的建议。这是最气馁的事,也是我遭受的第一个根本性挫折”(22) ;“财政部拒绝兑现我6月半个月的5000000元工资,理由是关务署已经通知审计部我们的薪津标准政府没有批准”(23) 。

1944年2月,李度曾与吴铁城讨论海关的文官体系,“吴铁城说我们必须保持海关的文官体系,委员长想将之推广到其他部门。我告诉他,我的目标是保持原则和坚持文官标准,但是政府一定要做好让我支付职员工资的准备。我指出其他部门都有‘补充’收入,但这种‘补充’没有向海关提供”(24) 。李度在谈话中提及的“补充”收入实指其他部门的贪腐。2月17日,李度直言如果政府不允许总税务司署因物价上涨而提高关员的薪津,那么海关会面临两种情况:“一、我们将失去大多数优秀职员;二、其他海关的关员会偷盗和大规模接受贿赂。”(25) 事实的情况是财政部并没有提高薪津的打算,这一点在副总税务司丁贵堂身上可见一斑。“关务署将丁贵堂的薪津从97000元削减到60000元”(26) ,俞鸿钧称“丁贵堂应该记住,他是一个中国人,削减他的工资,没有蓄意伤害他或者暗示对他工作不满的意思,但是他(俞鸿钧)必须面对如果对副总税务司——一个中国人过于关照而导致的指责”(27) ,副总税务司尚且如此,遑论普通关员?

薪酬迟迟得不到解决,而大后方的通货膨胀却愈演愈烈,1944年1月间,重庆物价上涨了20%—30%,海关关员的状况再次变得危险。李度曾致信孔祥熙,建议在各种官方统计生活指数基础上对海关薪酬进行浮动增减,但现实情况却是在李度写信的2月15日,重庆的物价已经比一个月前至少涨了30%—40%,海关关员都在申请援助,却很难满足。(28) 战争结束后,经济情况仍未好转,“战时环境依然存在并将延续很长一段时间。与想象相反,商品的价格同战时一样猛烈波动,生活成本每天都在令人吃惊地上涨,日常必需品除非高价购买否则很难获得”(29) 。

再次,文官制度中核心理念——“政务”与“事务”分离已无法坚持。国民政府通过将重庆海关学校与政训学校合并,加强了对新进海关关员的“思想控制”,学校的主要教学时间被用于政治意识形态教育而不是专业教育。财政部副部长徐堪甚至在某一次训练营训话中称“海关里的中国人都是洋人的奴隶”(30) 。更有甚者,宋子文坚持要求海关掌管中国所有的“安全”检查,即由海关检查颠覆分子、逮捕间谍、逮捕逃兵等。李度强烈反对强加给海关这些职责,认为将安全工作交给海关将是“灾难性的”,但是戴笠明确回复“如果我知道什么组织能做这项工作,我就不会建议将它交给海关了”(31) ,总税务司署被卷入了“政务”的旋涡。

就20世上半叶的中国而言,海关无疑是一个极其特殊的机构,其始终将自己定位为“中立”的“国际官厅”,实际却是自创立伊始就已深深卷入中国内政。抗日战争打破了海关行政特权得以存续的内外环境,致使总税务司署权力弱化、外籍税务司制度衰落。正如赫德与梅乐和深知的那样,民族与自然的力量最终会将他们从异常位置中驱逐,覆巢之下保持完卵的希望终成泡影。

(1) 贾湛、彭剑锋主编:《行政管理学大辞典》,北京:中国社会科学出版社1989年版,第211页。(www.daowen.com)

(2) 万里鹏:《行政权的边界界定及其规制研究》,《宁夏社会科学》2019年第1期,第86页。

(3) 谢松:《从粤海关“一口通商”到洋关终结的历史“画像”(一)——关于洋关历史变迁若干问题的思考》,《海关与经贸研究》2018年第5期,第82页

(4) 《宋子文答词》(1933年10月8日),《总税务司通令(1933—1934)》第2辑,第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,第143—144页。

(5) Anthony D. Smith, National Identity, Reno: University of Nevada Press, 1993.

(6) 《梅乐和致薛穆密信》(1943年5月25日),Far Eastern,1943,FO371/35765。

(7) 张福运:《中国海关改革回忆录》,程麟荪、张之香主编:《张福运与近代中国海关》,第68页。

(8) 《薛穆致克拉克函》(1942年11月30日),Chinese Maritime Customs, FO371-35763。

(9) 杨智友:《海关密档:民国海关事件掠影》,杭州:浙江大学出版社2013年版,第219页。

(10) 陈诗启:《中国近代海关史》,第619—620页。

(11) 中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编,“财政经济”(2),第147—148页。

(12) 熊志勇:《百年中美关系》,北京:世界知识出版社2006年版,第117—118页。

(13) 李松林主编:《中国国民党史大辞典》,合肥:安徽人民出版社1993年版,第601页。

(14) 《梅乐和致薛穆密信》(1943年5月25日),Far Eastern,1943 ,FO371-35765。

(15) 财政整理会:《财政部经管有确实提保外债说明书》(1927年5月编制,1928年6月增订)上编,第3-4页,《财政部经管有确实提保外债说明书》下编附表,转引自吴景平:《评南京国民政府的整理外债政策》,《近代史研究》1993年第4期。

(16) 中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第2辑,“财政经济”(1),第356页。

(17) 《银行周报》第23卷第3期,1939年1月24日。

(18) 王铭:《英国文官制度述论》,《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》第35卷第1期,2007年1月,第59页。

(19) Mr. Greenway(Chungking )to British Embassy (Shanghai),Documents on British Foreign Policy1919—1939, Ser.3, Vol.8,Reference: FO 3425/24/10.

(20) Edited and Narratives by Chinhyun Chang, The Chinese Journals of L.K.Little,1943—1954:An Eyewitness Account of War and Revolution, Vol. 1, London and New York: Routledge Taylor and Francis Group, 2018, p.138. 

(21) 凡列名海关《职员录》的关员,服务海关界满7年即可获发相当于12个月的薪俸或酬劳金一次,退职时,自上次核发酬劳金之翌日起算至退职之日为止,按比例计算。陈诗启:《中国近代海关史》,第506页。

(22) Edited and Narratives by Chinhyun Chang, The Chinese Journals of L.K.Little,1943—1954:An Eyewitness Account of War and Revolution, Vol. 1, London and New York: Routledge Taylor and Francis Group, 2018, p.119.

(23) Ibid, p.124.

(24) Ibid, p.44.

(25) Edited and Narratives by Chinhyun Chang, The Chinese Journals of L.K.Little,1943—1954:An Eyewitness Account of War and Revolution, Vol. 1 London and New York: Routledge Taylor and Francis Group, p.46.

(26) Ibid, p.125.

(27) Ibid, p.126.

(28) Ibid, p.46.

(29) 《丁贵堂致李度信》(1945年11月2日),D.I.G.I.G.S. Letters to Chungking(Vol.4),中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679(9)/7。

(30) Edited and Narratives by Chinhyun Chang, The Chinese Journals of L.K.Little,1943—1954:An Eyewitness Account of War and Revolution, Vol. 1 London and New York: Routledge Taylor and Francis Group, p.86.

(31) Ibid, p.107.