(一) 海关财政权利被褫夺

前文所述,辛亥革命时,总税务司安格联借清朝土崩瓦解的乱局,攫夺了海关的税款收支保管权,“洋关获取了独立于中央政府的税收保管权,并藉此负责担保中国内外债和国际赔款,在战乱年代承担‘国家之信用’的重任”,亦成为外籍税务司制度尾大不掉的重要缘由。如今根据《公库法》及其实施细则,各地海关征收的税款以及所有之前结存的款项,一律都要扫解国库核收,各关征收款项,不得擅自动用。这无疑是要将总税务司的海关税款保管权彻底收回,引起了英国方面的不安。

英国驻华大使薛穆致电外交大臣艾登,“在《公库法》实施之后,每个海关关区都将成为一个独立的财务体系,总税务司署不能再控制每个口岸的支出,任何根据贸易需要而增加和削减支出将完全成为地方性的行为,薪水和关员调派将由地方来支配,总税务司署就丧失了存在的意义了。海关的管理将完全处于中国的要求之下,而且地方实力派将取代总税务司的地位”(38) 。代理总税务司周骊也认为假如这部法律在海关严格执行的话,将导致“总税务司署的结束以及洋员的解雇”,为此试图找到海关施行《公库法》的折中办法,拟通过向财政部申请延期,“修改法律并全力维持海关尽可能长期地运转下去,但是他比较沮丧并感到抗争几乎没有希望”(39) 。

其实南京国民政府早在成立之后即致力于公库制度的构建,但直到抗战爆发前,仍未取得显著成效。全面抗战爆发后,国民政府军费开支激增、收支失衡、财源枯竭,迫切需要财政统一和库款集中。由于战争对财政的需求主要集中于两点,即迅速与集中,国民政府意识到公库制度的推行必须依赖公库组织体系即公库网的统筹运转,其设立可以使税款不需要中间转解即可直接输送至中央,这将大大缩短税款的纳库时间,提高纳库效率,从而满足国民政府对庞大军费支出的需求。此外,公库制度的推行在一定程度上还可以防止税款被吞噬挪移,有效遏制财政收入的流失。因此,随着战局的进展,国民政府加快了公库网的建设步伐。

1939年开始实施的《公库法》就是希望在一定程度上缓解财政危局,为抗战胜利提供财力保障。时人因之将公库制度视为抗战时期财政救急之良剂,甚至称其为“抗战国防之第二道防线”。但因为国民政府“人事纠葛、吏政不清、利益冲突,制约了公库组织网络的运转效率。再加上公库制度本身存在的问题如手续烦琐以及央行与其他代库行局之间矛盾等因素”(40) ,自公库法及其施行细则颁布实施至1941年第三次全国财政会议召开之前的三年间,总体而言,国库网建设并无重大进展,全面推行《公库法》尚不成熟,包括海关在内的若干机关,经中央核定暂缓施行。直到财政部部长孔祥熙在这次财会上提交 《限期推进公库制度并完成公库网案》,对国库网的扩充提出四项具体原则与办法,国库分支库数目才急速增加。及至1942年4月21日蒋介石发布“中央与地方各机关一律依照施行”的手令后,海关施行《公库法》已是大势所趋,不可逆转。周骊费尽周折,也仅仅是稍有延期而已。英美方面经过充分评估,认为蒋介石将财权收归中央的决心以及“祛除所有外国监管”的意志不可动摇,反对这种改革措施不仅无效,还会招致中国人的反感,于是最终选择了不予干涉。

《公库法》实乃中国试图摆脱海关这一最后的帝国主义枷锁的重要举措,其实施给现行外籍税务司制度造成巨大的冲击,总税务司署再也不能像过去一样,自己掌握各海关的预算与支出,换言之,总税务司的所有财政权力几乎被剥夺殆尽。从今往后,海关的财政经费只能依赖政府的财政拨款,财政部国库署掌握了总税务司署的经济命脉。就国民政府而言,达到了限制总税务司权力以及加强洋员管理的目的,海关地位进一步被削弱,但由于战时物价飞涨,民生多艰,此举不可避免地也对广大海关职员群体的生存造成了巨大的冲击。

施行仅仅1个月,重庆关税务司便在致周骊的半官性函件中抱怨,“《公库法》的约束及对预算的限制已经延展至海关及其预算上了。海关的各种津贴如粮贴、紧急补助等已经很难维持下去了”(41) 。代理总税务司对海关经费不敷问题无能为力。及至他与梅乐和分别退休,海关迎来美籍代理总税务司李度,境况仍未好转。

李度是从美国远赴重庆总税务司署就职视事的,从太平洋战争爆发他离开海关,至今不过一年过半,海关却发生了翻天覆地的变化。尽管“它仍然是中国唯一高效的管理机构,但也许将不复存在。首先是由于中国的‘公库法’,其次是现在提供的低薪酬。‘公库法’(没有提供给盐业或邮政体系)相当程度上干涉了海关的行政,造成了不可忍受的拖延和混乱。海关的薪酬和条件与之前所享受的条件形成了显著对比,如果不改善,将会驱逐那些不准备按过去传统工作的职员。另一方面,海关的资深职员因薪酬打折所受的打击要超过青年人”(42) 。为此,李度只能向财政部申请困难补助。

“《公库法》的实施导致的税款征收、拨解与海关预算的拨配的变化,使得海关再难自主决定开支,从而限制了海关经费的自主权,这也成为战时海关经费紧张的根本原因。”(43) 各地税务司纷纷反映属地海关职员待遇低下、勉强维生的窘状,甚至有“关员会因为饥饿而被迫违反海关规章制度”,不再安心工作,过去让人称羡的海关职位也不再有吸引力。总体上,基层关员对国民政府收回海关税款征收和保管权并不关心,他们现在唯一担心的是自己的生存问题,实际上也是海关的生存问题。

(二) 海关担保债赔功能的消失

自日本与英国订立协定,侵夺沦陷区海关关款后,国民政府除了严正声明《英日海关协定》无效外,为应对日本方面的经济侵略,减轻财政上的重负,采取了非常措置,即对以海关税收为担保偿还债赔各款办法进行了暂时变更,1939年1月14日,财政部为改订以关税为担保债款摊还办法致总税务司梅乐和训令,称:“……自日人侵略以来,在战区内劫夺海关税款,以我之财源为侵略我之工具,用尽欺骗威吓之伎俩,将海关担保债务之税款,全部勒存于日方银行。……”

国民政府在此情形之下,不能不有正当之措置。所以,财政部对于海关总税务司呈请1939年1月份不敷之数约1600万元,拟仍向中央银行照旧透支还债办法,已不再准予通融,并饬应就各该关所存税款内提拨摊付。

如前所述,1939年1月15日,财政部公布《海关担保债赔各款改为摊存办法的通告》,被劫夺各关所摊付的债赔各款,中国不再负责清偿。按照孔祥熙的说法,“本来关款已被敌人劫夺了,而且是外人所纵容同意的,我们自然没有另筹还款的义务。不过我们虽然作了如是的声明,但为顾全战时债信起见,对于内外各债,依然尽力履行还本付息的义务”(44) 。这是孔部长为适应战争需要,主张实行以借债为核心的战时财政政策的具体体现。

太平洋战争爆发后,总税务司在战时状态下不能有效行使职权,无法征收战区关税,全国税收总数无从着手统计,其摊存比率与历年实际摊存额颇有不敷之处,显然按照比例摊存是无法实现的。至此,鉴于各关税收情形与核定摊存办法时已有变更,采取了平均摊存的方式,每月以269.5万元为准。

1942年10月1日,海关奉命实行《公库法》,其一切收支均应按照规定办理,即所有海关税收,应扫数解库,不得提付任何款项,即以关税为担保之债赔各款之本息基金亦不例外。在此原则之下,国民政府对缓付摊存作出重要变动,出台了《关税担保外债摊存节略及转作特种基金处理意见》,关税摊存债款自应作为特种基金存款列收库账处理,出台特种基金制度,意味着关税摊存归入公库账目之下运行,而非总税务司在中央银行之独立账目。至此,改变了关税摊存与基金账户的关系。

《公库法》“实行之初,因为以关税为担保的债、赔各款,早已停止支付,改行摊存办法,所以对于各该债、赔偿付问题,实际上并未立即感受影响,且当时第二次世界大战方酣,国内国外,都集中注意力于战争的进退得失,对于实行《公库法》一事,并未引起重视;但是事实上此种措施已改变了关税担保的性质,即原来以关税为担保的特种担保,已一变而为以国库收入总存款为担保的一般担保,而海关总税务司非奉特别令准,已不能再按借款合约的规定,按期由关税收入项下拨付其所担保的各项债、赔款本息基金”(45) 。换言之,各海关征收的税款并所有以前结存款项,即使海关总税务司亦不得擅自动用,“辛亥革命以后,海关税款归总税务司保管的权力,至是完全收回了”。

1943年1月11日中美签订《关于取消美国在华治外法权及处理有关问题之条约》,第二条“美利坚合众国政府认为1901年9月7日中国政府与他国政府,包括美利坚合众国政府,在北京签订之《议定书》应行取消;并同意:该《议定书》及其附件所给予美利坚合众国政府之一切权利应予终止”(46) 。和其他有关国家也订有类似内容的新条约。但是各国部分庚子赔款,已经分别拨充特定用途,而对于此项特定用途如何处理,新约中并无明确规定。在订约当时,似因各国庚款用途各殊,性质复杂,留待将来再行洽商妥筹解决办法,所以当时没有予以硬性规定。(47)

随着庚款各主要大国实际上放弃偿付,庚子赔款业已取消,外债也部分停付。相应地,海关税款承担偿付外债、赔款的功能已经消失。“而中国政府因坚持抗战所赢得的国际地位,也使得中国不再需要依靠海关税款担保来举借外债,而是依靠国家信用。”(48) 要言之,海关作为国际信用机构的功能在逐渐地消退。

(1) 刘支藩:《论战时消费税》,《财政评论》第6卷第6期,1941年。

(2) 《积极动员人力物力财力确立战时经济体系案》(1941年3月),中国第二历史档案馆藏,财政部档案。

(3) 中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编,“财政经济”(2),第26—28页。

(4) 匡球:《中国抗战时期税制概要》,北京:中国财政经济出版社1988年版,第179页。

(5) 中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编,“财政经济”(2),第28—29页。

(6) 《抗日战争时期国民政府财政经济战略措施研究》,成都:西南财经大学出版社1988年版,第460页。

(7) 转引自孙宝根:《抗战时期国民政府关税政策研究(1937—1945)》,第141—142页。

(8) 财政部海关总税务司署编:《十年来之海关》,第7页。

(9) 任同芹:《抗战时期战时消费税的实施与反应》,《历史教学》2016年第12期。

(10) 参见傅亮:《国民政府海关战时消费税的开征与撤销(1942—1945)》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2018年第4期。

(11) 《曲江关半官性函件》(1942—1943),MS Parts Six and Seven:The Sino-Japanese War and its Aftermath,1931—1949,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679(1)/32498, p.97。

(12) 中国海关博物馆广州分馆编:《粤海关史话》,北京:中国海关出版社2013年版,第248页。

(13) 朱偰:《抗战时期海关内幕》,全国政协文史资料研究委员会编:《文史资料选辑》第112辑,北京:中国文史出版社1987年版,第78页。

(14) 《财政部关务署密令(政字第277号)》(1942年6月9日),中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679/31513。

(15) Chungking I.G.S. Correspondence,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679/31513。

(16) 《海关总税务司署关于重庆新民报登载重庆关收取消费税无票据与关务署来往文书》,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679(8)/585。(www.daowen.com)

(17) 《海关总税务司署关于重庆新民报登载重庆关收取消费税无票据与关务署来往文书》,中国第二历史档案馆馆藏,海关总税务司署档案,679(8)/585。

(18) 郑会欣:《国民政府战时统制经济与贸易研究(1937—1945)》,上海:上海社会科学院出版社2009年版,第231页。

(19) 郑会欣:《国民政府战时统制经济与贸易研究(1937—1945)》,第250页。

(20) Chungking I.G.S.Correspondence,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679/31513。

(21) ②Chungking I.G.S.Correspondence,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679/31513。

(22) 中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编,“财政经济”(2),第58号提案《中央税务机关应行改善之各种办法案》,第35—36页。

(23) 《关务署检送1944年度该署主管应兴应革事项之意见等》(1944年5月24日),中国第二历史档案馆藏,财政部关务署档案。

(24) 任同芹:《抗战时期战时消费税的实施与反应》,《历史教学》2016年第12期,第52页。

(25) Chihyun Chang, The Chinese Journals of L.K.Little, 1943—1954: An Eyewitness Account of War and Revolution (Nov.4, 1944), London and New York: Routledge Taylor & Francis Group, 2018.

(26) Chihyun Chang, The Chinese Journals of L.K.Little, 1943—1954: An Eyewitness Account of War and Revolution (Nov.6, 1944), London and New York: Routledge Taylor & Francis Group, 2018.

(27) ③傅亮:《国民政府海关战时消费税的开征与撤销(1942—1945)》《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2018年第4期,第184页。

(28) 参见连心豪:《抗日战争时期海关缉私工作的破坏》,《中国社会经济史研究》1991年第2期。

(29) 朱偰:《抗战时期海关内幕》,全国政协文史资料研究委员会编:《文史资料选辑》第112辑,第96—97页。

(30) 朱偰:《抗战时期海关内幕》,全国政协文史资料研究委员会编:《文史资料选辑》第112辑,第96—97页。

(31) 参见Chihyun Chang, The Chinese Journals of L.K.Little, 1943—1954: An Eyewitness Account of War and Revolution (Dec.28, 1944), Taylor & Francis Group, 2018.

(32) Chihyun Chang, The Chinese Journals of L.K.Little, 1943—1954: An Eyewitness Account of War and Revolution(Jan.13, 1945), London and New York: Routledge Taylor & Francis Group, 2018.

(33) 关务署对1945年度战时消费税进行了预估,“(说明)三十三年度关税收入预算为四亿元有奇,战时消费税收入预算为十五亿元,依照过去数月税收趋势观察,可期逐渐增加,如洋货在国内之售价仍能保持平稳,关税收入尚可积增,否则洋货售价降落,则关税增收不易,故关税收入一时不能估计过高。兹拟列为五亿元至六亿元。至战时消费税在战争结束一年中是否继续存在,尚待届时决定。设在此期间仍暂征战时消费税,其收入之估计亦须视失地收复时之受灾轻重及物价波动情形而定,因受重灾之地方不能再征此税,而一般物价较战时趋落,税收亦随之而减。惟税区广及全国,货量流通比战时为畅,故估列十八亿元至二十亿元”。《关务署检送1944年度该署主管应兴应革事项之意见》(1944年5月24日),中国第二历史档案馆藏,财政部关务署档案。

(34) 任晓兰、司宇翔:《论民国时期<公库法>的立法与实施》,《法律史评论》2016年第1期,第272页。

(35) 《总税务司通令署(1942)》第2辑,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案。

(36) ②《总税务司署通令(1942)》第2辑,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案。

(37) 傅亮:《民国海关税款的保管与分配(1912—1945)》,博士学位论文,华东师范大学历史系,2017年,第246页。

(38) 傅亮:《民国海关税款的保管与分配(1912—1945)》,博士学位论文,华东师范大学历史系,2017年,第246页。

(39) 同上书,第247页。

(40) 任同芹:《抗战时期国民政府财政公库网的构建与实施》,《安徽师范大学学报》第46卷第5期,2018年9月,第81页。

(41) 《重庆海关半官函》(1942年11月10日),中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案。

(42) 《国务大臣与宋子文关于中国海关问题的会谈》(1943年8月17日),外交部备忘录,FO371/35765。

(43) 傅亮:《民国海关税款的保管与分配(1912—1945)》,博士学位论文,华东师范大学历史系,2017年,第258页。

(44) 孔祥熙:《抗战以来的财政》,上海:胜利出版社1942年版,第32页。

(45) 陈诗启:《中国近代海关史(民国部分)》,第459页。

(46) 王铁崖编:《中外旧约章汇编》第3册,第1256页。

(47) 陈诗启:《中国近代海关史(民国部分)》,第460页。

(48) 傅亮:《民国海关税款的保管与分配(1912—1945)》,博士学位论文,华东师范大学历史系,2017年,第263页。