“民国时期社会动荡,财政紊乱,各征收机关自收自支,虽然中央银行有经理国库的权力,但形同虚设。”(34) 为进一步统一公库制度,保障战时财政的稳定,国民政府研究制定《公库法》,利用内部牵制的原则,使行政、主计、审计、出纳四大部门的联综组织相互制约,从而对财政监督起到积极的作用,并使中央银行取得集中统一经办国库款的收付调拨之权,以保障库款安全。

1938年6月,国民政府扫除了重重障碍,正式颁布《公库法》,并于次年6月颁布《公库法施行细则》。1941年8月,行政院要求经中央核定暂缓实行《公库法》的各机关应于1942年1月1日起切实施行,到1942年,全国各地设立国库大小737处,国库、省库、市库、县库形成了公库网络体系,此乃民国财政史上举足轻重的改革。

其内容有以下要点:

(一) 为政府经营现金、票据、证券及其他财物之机关称公库。中央政府之公库称国库,以财政部为主管机关;省政府之公库,称省库,以财政厅为主管机关;市政府之公库称市库;县政府之公库称县库,各以其财政局为主管机关;不设财政局者以各该市县政府为主管机关。

(二) 公库现金、票据、证券之出纳、保管、移转及财产之契据等之保管事务,除法律另有规定外,应指定银行代理。前项事务属于国库者,以中央银行代理,属于其他各级公库者,其代理银行之指定,应经该管上级政府公库主管机关之核准。在未设银行之地方,应指定邮政机关代理。

(三) 除另有规定外,政府各机关关于现金、票据、证券之出纳、保管、移转及财产契据等之保管事务,均应由代理公库之银行或邮政机关办理之,不得自行办理。

(四) 一切经费应依据预算,由收入总存款拨入普通经费存款或特种基金存款后,始得支出;但得依法以紧急命令由收入总存款拨入普通经费存款支出之,仍应于支出后补行追加预算程序。

(五) 普通经费之划拨,应照核定之分配预算,按期由主计机关知照公库主管机关,会同该管审计机关通知代理公库之银行或邮政机关,由收入总存款按经费之机关别,拨入普通经费存款项下。前项各项经费拨付时,公库主管机关及代理公库之银行或邮政机关,应通知主计机关及请领机关。

(六) 政府各机关,由其普通存款项下为支出时,应以支票为之。

(七) 政府各机关之普通经费存款,由各该公库之主管机关主管。其出纳、保管、移转由代理公库之银行或邮政机关及支用经费之机关,分别遵报至公库主管机关。(35)

由于太平洋战争的爆发,重建后的海关总税务司署无法即刻施行《公库法》,直到1942年5月29日,财政部关务署训令总税务司署:“案奉行政院三十一年四月二十一日顺政字第2168号训令内开:案奉蒋委员长……手令开:以后中央与地方各机关,其预算经费之收支,应一律依照《公库法》之规定,由代理公库之银行或邮政机关办理之,不得由各机关经领全部经费,自办出纳事项。希通令全国各机关切实遵行为要。合行令仰遵照等因;奉此,上年八月间呈奉行政院核定限期推进公库制度,并完成公库网一案办法第一项明定:凡经中央核定限期暂缓实行《公库法》各机关,应于三十一年一月起,一律实行。经部通行照办在案。兹奉前因,所有各海关一切税收及经费,应即一律切实遵办,以重库政。”

9月14日,为贯彻财政部关务署训令,并在各海关推行预算及经费办法改革,总税务司署发布在各海关全面实施《公库法》的通令,“查海关会计制度,在数十年前,已粗具规模,其时政府尚无预算法,所有海关之经费开支,除由总税务司署自行稽核外,毋庸报由较高之审核机关审核。海关之会计制度,即在此情形下逐渐进展,并迭经改善,以期能适应海关日趋繁复之事务及渐次加增之责任。现时情势变更,海关原有之会计制度,实不足以应政府会计制度中报表之需要(尤以关于岁入岁出各项预算报表为然),故改革实有刻不容缓之势”(36) 。(www.daowen.com)

并拟定《各海关施行公库法后自理收支应行注意事项》:

甲、关于税款等收纳事项:

一、 各关经征款项,应依法填具征款书由纳税人迳缴国库核收。其从前由银行业务主管部分经收者,应依法移归国库主管部分经收。其移接手续,由国库局洽办。

二、 各关合于《公库法》第四条规定各款,得先陈明事实,经部核准,自行收纳、保管,或委托其他机构收纳、保管;并须按五日或按旬扫解。

三、 各关在游击区或接近战区地方,自行收纳款项……应按旬或按月设法扫解就近国库或直接汇交中央银行国库局,列收库账。

……

六、 各关经征款项,除依法令另有规定外,不得擅自动用。其经部核准拨交有案者,应于拨款后随时办理抵解,转入库账,以清手续,而免延误。

七、 各关施行《公库法》以后,应由关务署同总税务司查明以前结存款项,终于三十一年六月底,扫解就近国库核收,并报部备核。其因特殊原因必须立户另存者,应行呈部核准。

……②

按此规定,除了游击区域或接近游击区域的瓯海关、闽海关、上饶关、曲江关以及思茅分关外,其他海关的收支办法为:关税收入由国库银行征收,各关不能随便动用关税款项;各关经费按照预算由国库按月拨发或由各机关坐支。(37)

总税务司署发布实施《公库法》通令的各项事宜后,海关于10月1日开始施行《公库法》。