战时消费税这一税制是战争时期采取的非常举措。由于“战局紧迫,百费待补”,国民政府无暇对相关条款细加研究,其税制设计本身难免存在诸多不合理之处。鉴于战时消费税在实施过程中存在的种种问题,国民政府有关方面也在不断地加以完善。如国民党“五大”中央执行委员梅公任等8人联合递交了《中央税务机关应行改善之各种办法案》,“就巡察所闻见”,针砭税务机关人员之弊害,提出改善办法。其中,关于海关者,约有两点:

一、 对于防空疏散物资问题

各地方政府为保护商民货物免遭空袭炸毁起见,规定疏散至城市附近乡村保存办法,乃海关及直接税局假防范私运漏税等名义,必须强迫商民先纳税,而后疏散,商民感受不便,且增加苛税,往往不能自由疏散。因此,各较繁华之城市,每遭敌机之轰炸,货物损失少者数十万,多者数百万,商民损失货物,地方减少物资,国家牺牲税收,同时招致物价腾贵。此种弊害不可胜数,中央必须令财政部设法改良。公任以为,解决此问题采用下列办法即可,各地商家预定疏散之货物,先开明单据,指定地点,请求海关及直接税局准予疏散,由关局发给疏散证,同时至各商号查验,是否相符。疏散时及取货时,皆经关局查验,以免作弊走私。如为防止漏税,可由地方政府及乡会负责担保,自无损失,公私俱益,何为不可。

二、 关于征收战时消费税问题

现在中央政府征收战时消费税,可谓为最普遍之税收。全国人人每日皆消费,即每日皆纳税,其收额当然广大。此种税收,财政部指定海关负责,然现在海关之组织简易,万难胜其责任。此隶属之问题,宜改为将来统一之税务机关。

再者,所谓消费税,大量者固有之,而零星者亦有之。该关收税时,对于大量者发给收据,对于零星者,概不发给收据。既无收据,税吏容易饱入私囊,国库不得真实收入,其弊害之大,可胜言哉。日后无论收税若干,必须发给收据,在库帑,有据可证,在人民,无有怨言,在征收员,免去弊害,此为一般税收必须具备之条件。(22)

1944年5月,关务署在检送《1944年度该署主管应兴应革事项之意见》时,“检讨过去办理情形”,提出了4点改进意见:

战时消费税

(甲) 关于税则部分

战时消费税洋货国货两税表甫于三十三年四月改订。现行税表所订之税目及税率对于节约消费,避免苛扰及增裕税收,尚能兼筹并顾,拟照此继续施行,俾免税表时常变动致发生物价波动之影响。

(乙) 关于稽征部分

战时消费税系于货物运经海关时征收,海关在货运扼要地点设立分支机构,控制大宗应税货物,以便征税,原为适应需要起见。惟检讨过去办理情形,似尚有应求改进之处。兹列举意见如次。

一、 随货运路线变迁及税收增减情形,将稽征机构加以调整,尽量减少不必要之关所,以免烦扰。

二、 酌量放宽应税货物之起征点以便商旅。

三、 核实估算完税价格,以利课征。

四、 积极管理铁路货运,以裕税收。(23) (www.daowen.com)

尽管国民政府一再调整征课办法、简化稽征手续,但是战时消费税的开征使大后方关卡林立、步步查验、层层稽征,很大程度上阻碍了货物畅通,助长了物价上涨,再加上一些不法税务人员处处留难,趁机苛索,贪污中饱,引得商民怨声载道,纷纷要求停征。(24)

1944年11月4日,丁贵堂参加财政部例会,“俞鸿钧部长宣布大元帅(指蒋介石,按照粮食部部长徐堪的建议)拟下令拟废除战时消费税。理由为:(1)战时消费税的征收给民众带来了麻烦;(2)这项税收能提供的进项微不足道”。

但在总税务司李度看来,“实际上,它是现时中国所有税种里对民众负担最小且最为透明的一项了。在1944年,我们将征收到22亿元的税款,我承认这仅仅是1945年政府预算百分之一的一半——那是3800亿的天文数字,但你不能说它是个小数目。就个人而言,我很高兴看到政府把这笔应急税收投入到国内贸易中,虽然我不确定这会有一个皆大欢喜的结果。战时消费税的废除,使海关和我直面我们历史上又一次的危机,我夜不能寐地思索着解决之道”(25) 。

太平洋战争爆发以后,重庆政府海关征收的进出口税锐减,战时消费税的进项因而显得尤为重要。加上海关职能严重萎缩,如再行废除战时消费税的征收,海关势必会陷入无事可做的窘境。因此,李度将战时消费税的裁撤与否,与海关有没有必要存在下去联系在一起了。

11月6日,李度召集总署各科税务司开会商讨有关废除战时消费税一案。尽管是前景黯淡的会议,但总税务司还是千方百计鼓舞士气。会上,丁贵堂分析说在这次行动的背后显然是一场“反对海关”的运动,假如孔祥熙在这里的话,一切都不会发生。“攻击来自三个方面:(1)统税局(一开始即反对海关征收战时消费税);(2)缉私处[和盖世太保(指军统)有密切联系,最近试图干预我们的检查业务未遂];(3)粮食部部长徐堪(之前为财政部副部长),既是郑莱的对头,也是海关的反对者。在一次训练营的讲话中,他陈述说海关华员全部都是洋人的奴隶!”(26)

尽管国民政府仍未打算对目前的海关组织机构推倒重来,但这并不代表海关总税务司署没有生存危机。除了徐堪等国民党大员,关务署长“李傥更是反对海关外籍税务司制度,他曾经试图对海关制度加以改革,趁机尽逐海关洋员”(27) 。而他的前任关务署长郑莱也曾蓄意孤立海关,在海关和财政部之间设置屏障。

此外,除了税务署对海关征收战时消费税多有觊觎,屡屡与海关发生冲突和矛盾,戴笠“也想借海关承担缉私的机会,将海关变成军统的附庸机构”③。还是在太平洋战争爆发之前,当时国统区缉私检察机关林立,主要有财政部的海关关卡、盐务税警和统税查验所,交通部的公路管理稽查处,军委会的公路统一运输检查处和西南运输处等,政出多门,争权夺利。几家争吵的结果是于1941年初成立了缉私处,于各交通要道设立“统一检查站”,由三家分别派员参加检查,缉私处名义上隶属财政部,实际上当家的却是处长戴笠,成为取代海关“总绾全国缉私行政”的常设机构。太平洋战争爆发后,缉私工作更是大部分掌握在军统控制的缉私处(署)手中。相应地,海关在后方的缉私权力大为缩小。(28)

其实,关于取消战时消费税一节并非一蹴而就,而是历尽反复,多有折冲,各种势力的博弈,明里暗里,都无非是为了利益二字。据时任财政部关务署副署长朱偰回忆:

到了1944年秋天,税务署为了扩大征收统税范围,酝酿取消战时消费税,改征统税。这时李傥做关务署长,坚决表示反对。这是财政部内部的矛盾,在1944年11月11日部务会议席上,展开了一场争论。税务署长张静愚攻击战时消费税,主张取消,但他的意思是改征统税。李傥反驳说道:“战时消费税本来不是什么良税,如能另辟税源,改征一种较好的税,本人也不反对。不过海关在征收战时消费税以外,还必须代其他机关执行禁令(指贸易机关),管制进出口,补税征税,查验护照(有二十种之多),就是取消了战时消费税,也不足以解决这些手续上的麻烦问题。至于改征统税,更是行不通,统税的征收对象是大宗出厂工业制造品,战时消费税的征收对象都是一些土产商品,当然是不适宜的。”(29)

朱偰本人一直以来是反对开征战时消费税的,但他只是作为关务署副署长列席会议,故“此时只好一言不发。两方面争论的结果,是采取一种折中办法,一方面保留战时消费税,一方面把税目从34项减到12项,据估计可保留税款15亿元,另将进口税提高至原税率三分之二,可抵补5亿。这样,对于海关收入预算,可以不至于发生什么影响。正在这个时候,宋子文上台,俞鸿钧由代理部长继任财政部长。宋子文为了一新视听,决定停办食糖、卷烟、火柴、盐四种专卖,取消战时消费税”(30) 。

对于废除该税种的整个过程,李度在日记里亦有详细记载。1944年12月28日,他与副总税务司丁贵堂应召前去拜访宋子文,在会谈时,宋子文表示因为民众的强烈反对,他想要撤销战时消费税,也想要保留海关机构。宋当面询问李、丁二位,“能否接管目前由许多不同机构执行的所有检查职责?”在得到“能”的回复后,宋子文要求他们在第二天的中午前即上交一份中英文备忘录。(31)

从这一时期当事人李度的记述可以发现,宋子文虽然明确发声支持海关,但对维持与军统方面的利益平衡亦多有考虑,对战时海关究竟应担负哪些职能也有不同的构想,甚至多次出现反复(包括自我否定)。最终,宋子文决定,“海关不用承担安全检查的任务。(这句话让李度如释重负)战时消费税将要被废除,海关将继续征收进出口税,可在每一个海关分卡设立军警。李度与丁贵堂提出设想有1000名士兵应该足够,宋子文则认为如果必须的话可以更多,这些士兵将身着制服,由海关承担经费并单独控制”(32) 。

应该说宋子文对组建税警部队有丰富的实践经验。早在1932年,财政部为控制盐税,就专门建立了一支武装警察性质的部队,名为税警总团。宋子文为此不惜重金,“延请各路军事专家,购置先进陆战武器”,抗战爆发后,这支装备精良的部队从淞沪会战到远征滇缅,均表现出极强的战力和血性。后来派生出的“两淮税警总团”即使身陷敌后,也坚持孤军奋战,顽强与日军作战长达8年之久。

1945年1月23日,行政院院长宋子文主持会议讨论“关于适应战时环境厉行革新拟切实调整税制彻底简化机构以求便民而收实效并订定办法请公决”一案,主要内容为裁撤战时消费税与缉私署。1月24日,财政部转发行政院关于调整税制、简化机构的命令:“现时交通阻滞,稽征频繁, 民众深以为苦,拟将下列各税悉予取消,以期简化稽征、祛除苛扰。”其中包括战时消费税。财政部关务署随即训令海关:“一、战时消费税应自各关奉电之日起全部取消;二、内地关卡应尽量裁剪,以酌留现有关所三分之一为度;三、海关所需缉私部队应速核计人数与缉私署妥为商洽挑选。”据此,总税务司署发布第883号通令,要求“除国货及洋货战时消费税应自各关奉电之日起,全部停征。在停征前已征之税额毋庸退还,此后海关继续征收进出口税并执行所有缉私检查工作”。

从1942年4月15日开征直至1945年1月25日撤销,战时消费税“历年收数均属可观”,在很大程度上弥补了海关进出口税的锐减,其地位在海关收入中越来越重要。1942年开征当年就超过了海关所征收的其他税收,8个半月收入34000余万元,1943年战时消费税已经成为海关其他税收的2倍左右,收入72600余万元,1944年战时消费税更是暴增为221000余万元,1945年仅仅不足1个月,亦有23800余万元的税收。(33) 这些数字的背后,是战斗在税收第一线海关华员的艰辛付出。正是他们以民族大义为重,恪尽职守,确保应收尽收,满足了抗战军费和行政开支的需要,从而为中华民族的持久抗战提供了重要的经费保障。