修约对中国之利益实属重大。早在废除不平等条约一案提出后,国民政府外交部便积极作为,计划不只要求废除治外法权,更要废除旧条约中所有有损于中国主权的特权。其所拟取消的特权及特种制度囊括了军事方面、势力范围方面、通商方面、交通方面、财政方面及其他方面,共六大方面。涉及海关事务权利的为以下两方面条款。

通商方面条款:外国在华沿岸贸易及内河航行的特权,一律取消;外侨在中国设立的行栈、工厂、学校、教会、医院,应受中国法律的限制和管理,敌侨在中国所设者,照敌产处理;条约规定中国改善某某河道及其由国际经营的特种制度,一律取消;外籍人员得充当中国境内引水人的特种制度,应即废止。

财政方面条款:外人在华应依法缴纳一切捐税;禁止外人在华所设银行发行钞票;海关任用外籍总税务司及其他外籍人员的特种制度,应即废止,原有外籍人员,由中国政府酌量分别去留。

其中,外籍人员充当中国境内引水人这项特种制度由来已久,还是1868年由海关总税务司赫德制定的,沿用至今。以海关为代表的外国势力,一直牢牢掌握着引水管理的大权。引水权的丧失,不仅侵害了中国引水员和航运业的利益,也严重威胁中国的国防安全。最典型的莫过于中法战争。1884年8月,上海港的英籍引水员托马斯(J.Thomas)引领法国军舰,长驱直入,畅通无阻,抵达闽江参加中法马尾海战,导致福建水师全军尽没。原关务署署长张福运在任职北洋政府交通部海事司司长时,曾试图治理引水业操于外人之手的宿疾,后由于政府的动荡软弱和英帝国主义的声势逼人,不了了之。

尽管中方做了充分准备,但最先拿出条约草案的是美国,从简洁的文字到粗线条的概括,涉及的均为原则性以及重大的问题。可见,美国政府不只是因为打算缩短谈判时间而没有开列过于具体的条款,其修约的意图也与中方多有不合,前者仅意在废除治外法权及其相关特权,后者却希望借此机会“将过去所有各种不平等条约,一律作废,整个取消,重订平等合作之新约”(21) 。

此后,双方求同存异,围绕美方提出的新约草案展开了充分的讨论,并取得了积极的成果,到了11月下旬,中美双方对新约的绝大部分条款已经接近达成共识。

与中美谈判进展相对顺利相反,中英之间的谈判费时费力,进展缓慢。这不仅因为英国在华所享特权远多于美国,还因为中方的草案远远超出了英国政府最初提出废除治外法权并解决相关问题的建议范围,更因为英国不像美国那样采取灵活务实的态度,而是动辄坚持自己的要求,没有转圜余地。比如英方不愿在沿海贸易和内河航行方面作出让步,外交大臣艾登在给美国国务卿赫尔的信中振振有词:“在这个困难的问题上,我们的强烈愿望是,把它推迟到我们在互利基础上谈判全面条约时再作出确切安排。如果看起来我们在这一点上有点固执,你想必能理解,这部分是因为,在正常时期我们在这种对华贸易中的利益是十分巨大的,可能大于除日本以外的任何大国,因此这对我们是具有头等重要性的事情之一。”(22)

此外,经商方面的国民待遇问题,英国政府也极为看重,不仅强调他们“有资格坚持此点”,还对美国方面放弃这一要求深表遗憾。

1942年11月7日,外交部对于中英新约草案意见书进行了充分讨论,在附加意见中提到,“查中英新约草案内,关于(1)口岸制度;(2)沿岸贸易、内河航行、外人引水;(3)外国军舰游弋、驻泊;(4)总税务司雇用外人等权尚无明文放弃,拟照致美方答案以换文方式声明作废”(23) 。

在中英双方谈判修约的过程中,重庆国民政府认为英方提出的草案尚有商榷之处。其中,第4点废除雇用外籍海关总税务司一节,引起了伦敦中国债券持有者的不安,生怕会影响其契约权利。对此,英方表示:“中国政府已经有一种趋势,那就是将盐务署以及海关中的外籍雇员解职,并将这些机构完全置于中国的管理之下。当英国政府已经显示出想要放弃治外法权的时候,他们是同情中国人民想要完全收回管理国内事务的自由权利,而且这是不能错过的机会——去表达希望中国政府至少可以继续维持海关像目前这样运转下去。这样既符合中国自身的利益,也与由海关税收担保的债券持有人的利益是一致的。”

1942年11月12日至27日,中国国民党在重庆举行第五届第十次中央全会,会议开幕当天,“适当总理诞辰”,尤其是“全会举行的时候,正是英美各国宣布废除在我国特权及其相关权益的时候,我们总理最后一句的遗嘱就是主张‘废除不平等条约’,至今得以实现”(24) 。

关于外交方面,大会决议“三十一年十一月,英美同时宣布放弃治外法权及其有关权利,并已开始谈判,此固为我国国民艰苦奋斗所获之代价。今后应力行本党第一次全国代表大会所揭示政纲:‘一切不平等条约,如外人租借地、领事裁判权、外人管理关税权以及外人在中国境内行使一切政治权利,侵害中国主权者,皆当取消,重订双方平等互尊主权之条约。’对于准备各项外交资料,妥订废除不平等条约后重订新约之原则等,尤须及时规划”。全会上还通过了一项决议,提交行政院转财政部执行。内容为:

海关的直接管理权应归中国所有;可以任命一名外籍副职协助华籍海关首脑;关务署署长负责管理海关。在有关港口也应当由华员管理当地海关;可派洋员税务司来协管。(25)

会议闭幕当天即11月27日的凌晨3时20分,英国外交部致电英国驻华使馆,“我们愿意在互换照会中放弃指派英国公民充任中国海关总税务司的要求。同时,你应口头表达英国政府的期望:为了中国自身的利益和以海关税收为担保的债券持有人的利益,中国政府应继续以目前的方式管理海关。……”

12月3日,中英双方在外交部部长宋子文的重庆官邸举行会谈,英方同意中方提出的废除雇用英籍总税务司的要求,同时也希望中国政府能继续维持海关管理的现状,认为这样符合两国利益。英国也知会美国,声称在愿意放弃任用英籍总税务司的同时,还在与中国的照会中声明“基于中国自己和中国债券持有者的利益上,应当维持(海关的)目前状况”。美国对此表示认同。

12月7日,宋子文将《英方所拟中英换文草案》初步审查意见报呈蒋介石,涉及海关方面的条款如下:

(一) 关于英方草案附件第一点:

……

(丙) 关于英方放弃有关在中国境内雇用外籍引水人之现行权利一项,英方要求中国政府声明于上海重行开放之际,雇用充分数目之合格外籍引水人,至适当数目之中国引水人受有训练而能接替时为止,此项要求原则可予同意,但无须列入换文,可由我国海关作下列之声明:“中国海关将于上海一港雇用适当数目之合格引水人,不问其国籍谁属,以迄有适当数目之中国引水人受有训练能接替时为止。”(www.daowen.com)

 ……

(戊) 关于任用英籍人员为海关总税务司一节,英方允许放弃其任何权利,自为我方所欢迎。(26)

1943年1月11日,美国、英国与中国分别签订新约,美国和英国同时放弃在华一切特权,英国更多了一条,即放弃任用英籍臣民担任中国海关总税务司的一切权利,完善了已经签订的中国关税独立的相关条约。两个新约基本内容相同,仅将《中英新约》要点摘录。

过去中英条约中有关由英国方面管辖在中华民国领土上的英国人民或公司之一切条款,一概撤销作废,英王陛下之人民及公司在中华民国领土内,应依照国际公法之原则及国际惯例,受中华民国政府之管辖。

1901年9月7日中国政府与各国政府包括英国政府在北京签订的议定书应行取消,该议定书及其附件所给予英国政府的一切权利应予终止……

双方还在换文中确认英方放弃如下方面的权利:

(甲) 放弃关于中国通商口岸制度的一切现行条约;

(乙) 放弃关于上海及厦门公共租界特别法院一切现行条约权利;

(丙) 放弃关于在中华民国领土内各口岸雇用外籍引水人的一切现行权利;

(丁) 放弃关于其军舰驶入中华民国领水的一切现行条约权利;

(戊) 放弃要求任用英籍臣民为中国海关总税务司的任何权利;

(己) 现有在中华民国领土内设置的英国一切法院,予以停闭;

(庚) 放弃其船舶在中华民国领水内沿海贸易及内河航行之特权。(27)

美国和英国的率先垂范,给其他西方国家以极大震动。比利时、挪威、加拿大、瑞典、荷兰五国在战时,法国、瑞士、丹麦、葡萄牙四国在战后分别与中国缔结了平等新约。国民政府宣布:“所有百年不平等条约的文字和精神,从这一天起可以说是根本扫除了。”(28)

就法理而言,新约废除了列强在华享有的主要特权,中国收回了过去丧失的包括海关主权在内的那部分国家主权,但鉴于国力的不对等以及历史遗留的影响,不平等条约的废除并不意味着中国取得了完全意义上的与英美等国完全平等的地位,新约也“并未彻底废除列强在华的各项特权和权益,如九龙问题、海关行政问题等”(29) 。难能可贵的是,国共双方对此均有清醒的认识。

蒋介石发布《致全体将士令》,一边欢呼“百年枷锁,一旦解除,国运前途,顿现光明”,一边警醒国民,“今暴敌尚凭陵于我国境内,而我国能否自跻于平等国家之林,与世界人类尽其同等之责任,正有待于吾人更艰苦之奋斗。……”

中共方面专门作《中共中央关于庆祝中美中英间废除不平等条约的决定》,文中写道:“民族统一战线的形成,国共合作的坚持,全国军民的卓绝奋斗,国际反法西斯联合阵线的形成,英、美、苏对中国抗战的同情与援助,使中国的国际地位提高了,使中英美间不平等条约得到废除。中国今后命运是要在抗日战争的烽火中得到决定。抗战已五年有半了,今后困难尚多,我们必须坚持抗战,克服困难,巩固国内团结,反对民族败类——汪精卫及其他无耻汉奸,揭露日汪间一切奴役中国、出卖中国的协定,打走日本帝国主义,收复一切失地。不如此,中国的独立解放便无法实现,中美、中英间不平等条约之废除也还是一纸空文。”(30)