全面抗战爆发后,中国地不分南北,人不分老幼,全力以赴地进行抗击日本侵略的战争。中国废除过去列强强加于己的不平等旧约,而关税自主之后遗留的必须由英人担任中国海关总税务司等问题相应搁置下来。随着中国抗战的巨大作用逐渐显现,英美等国对中国抗战的倚重程度亦随之不断增强,上述这些问题再次提上议事日程。1941年4月,国民政府外交部部长郭泰祺“向美国政府提请缔结中美平等新约,废除现有条约束缚”。5月,郭泰祺再次向美国国务卿赫尔表达此意,赫尔声明同意于和平重现时,以谈判方式将美国及其他各国在中国仍享有的若干特权全部放弃。

及至太平洋战争爆发,英美军队在日军的突然进攻下节节败退,而中国军队不仅取得长沙会战的局部胜利,还派出远征军赴缅甸协助英国抗击日军,中国战场的军事重要性显著上升,国际地位大为提高。1942 年1月1 日,中国与其他25 国共同签署《联合国家共同宣言》,这从法理上支持了中国的废除不平等条约要求。蒋介石在日记里写道:“交涉之时机,已可开始否?”中国开始再次考虑废约时间问题。

作为反法西斯战争四大国之一,却仍然遭受近代以来西方列强强加给中国的不平等条约桎梏,这无疑严重影响了中国的抗战。群情激奋下,要求立即废除不平等条约的热潮席卷中国社会。4 月19 日,宋美龄在《纽约时报》发表文章《东方第一夫人致西方》,除歌颂中国军民的英勇抗战外,还要求西方国家平等对待中国,强烈谴责列强在中国的特权,敦促有关国家尽早予以放弃,以结束中国国家和人民的屈辱状态。

文中写道:“自中国向世界开放以来,东西方关系之发展可划作三个阶段。在第一阶段,西方一直靠武力作为对付中国之手段。西方以枪口相威逼,一次又一次令她蒙受耻辱。不论从象征意义抑或是实际意义上讲,她的所有口岸城市皆是在刺刀逼迫下开放的。……

与此同时,商人则侵犯中国主权,依其自己的模式在中国建立起自治城市。不过,为保全中国的面子,商人将其掩蔽在一层外国人居留地于租借地的薄纱下。西人还建立起一种恶劣的司法制度,这便是举世皆知的治外法权,它使外国人不再受中国法庭之裁决。

对我们的物质资源,西方亦不放过。我们最富庶的矿藏皆沦为外国人控制。外国人掌握了我们的海关、盐捐和铁路,事实上他们掌管了一切公用事业,甚至外汇控制权亦落入他们之手。……

随着贸易的发展,各个国家有必要互相缔结政治和经济协定,中国也被迫成为其中一员。然而,具有重要意义的是,所有这些被中国推断为卑劣的条约实际上是不平等条约。

接着开始了第二个阶段。……当日本于1937年对我们发动战争之时(这场战争妨碍了中国的对外贸易),西方人开始变得极富同情心,他们立刻赞扬起中国,或许在最初他们还颇有些屈尊降贵的味道。……

随着列强对中国史诗般抗战的重要性意义的全面认识,我们开始进入第三阶段。这时,列强自身感受到了日本强大势力的沉重打击,他们开始扪心自问:是什么秘密武器使中国能保持不败呢?”(17) (www.daowen.com)

该文在美国引起强烈反响。在美国商洽美援的外交部部长宋子文,向美国政府表示了中方希望立即废除旧约、签订新约的要求。据此,美英方面也开始讨论提前废约的问题。“在最初的讨论中,有人主张应尽快放弃在华领事裁判权。也有不少人认为,现在美英刚刚在远东遭受了严重的军事失败,如果在这个时候提出取消治外法权,可能将被视为示弱的表示。因此,应该等待合适的时机再行提出。”(18) 特别是英方,对放弃在华特权的时间及范围存在着不同的声音,以驻华大使薛穆为代表,由于他同意蒋介石关于“太平洋战事爆发以来,中、英两国之利害已完全一致,英国之利益即为我国之利益,我国之利益,亦即为英国之利益”(19) 的观点,又与中国各界包括共产党高层多有交往,同情中国人民强烈要求废约的民族情感,主张立即废除不平等条约,并赞成主动行事,在起草条约和谈判时,不宜通过保留一些特权来维护英国的在华利益,而应通过发展平等互惠的外贸来促进英国的利益。但丘吉尔及外交大臣艾登主张的却是部分废约,且须等待有利时机。

美国方面,经过审慎的评估,详尽列举了立即废除和暂不废除的利弊得失,最终主张“立即废约”的一派站了上风,认为如此具有更重大、更持久的意义。在达成共识后,美国政府便在严格保密的前提下着手进行废约的准备工作,并就此与英国政府进行磋商。鉴于不希望美国人单独行动抢得先机,英国提出了希望两国采取“平行行动”的主张,建议等到战场形势转向对日本不利时再提出废约,如此将会比较体面。

及至日本海军在中途岛战役惨败,美国取得了初步扭转太平洋战局的胜利,加上缅甸保卫战因英方失利导致中国最后一条获取外援的运输线被切断,国务卿赫尔认为时机已到,此时提出废约,将有助于中国增强抗战的决心。英国认为,在战争期间谈判签订综合性条约有种种不利之处,虽然目前不是向中国提出此问题的最佳时机,但在不久的将来是否能出现比这更好的机会,是令人怀疑的,而在这个问题上,主动权掌握在享有治外法权的国家中是相对有利的。因此,英国政府真诚欢迎美国政府提出的美、英两国政府现在应共同采取措施解决这个问题的建议。英国方面将乐于与美国政府协商,按照美方建议拟定一项简要条约,在美国认为美、英联合与中国政府接触的时机来临时,提交给中国政府。

9月底,正值美英双方反复磋商细节,讨论是否向中方提出修约时,美国总统特使威尔基访华,更是促成了战时废约问题的进展。10月4日,蒋介石在同威尔基谈话时表示,“中国今日尚未能取得国际上平等地位,故深盼美国民众能了解中国,欲其援助被压迫民族争取平等,应先使其本身获得平等地位始”,明确向美方提出了废除不平等条约问题。

在蒋介石“立即造成要求废约社会舆论”的指示下,10月5日,陈布雷在新闻稿中写道:“我们希望美国能百尺竿头,发挥其一贯对中国友善的精神,做一件转移世界视听,彰明盟国道义权威的大事。美国何妨单独自动地将条约中所包含的不平等条款,就在这时候率先声明放弃,不必等待战后再出以双方谈判的形式。”同日,蒋介石致电在美国的宋子文,让其敦促美国政府早日处理条约问题。

9 日,美国政府正式通知身在华盛顿的宋子文和中国驻美大使魏道明:“美国政府准备立时与中国政府谈判,缔结规定美国政府立时放弃在华治外法权及解决有关国际问题之条约。美国政府并望在最近期内完成上述目的之草约,提交中国政府考虑。”并将此意见通知英国外交部。英国当日即发表声明:“帝国政府愿于最近将来与中国政府进行谈判,并将以规定立时放弃在华治外法权及解决问题之草约,提交中国政府考虑。”

宋子文立即致电蒋介石,报告“立即取消不平等条约,美方无问题”,美国务部已经正式通知,愿与中国商谈废除不平等条约办法。蒋介石批示,“殊为欣慰”,在代表政府与人民感谢罗斯福总统的同时,他不忘强调,“又领事裁判权以外,尚有其他同样之特权,如租界及驻兵与内河航行、关税协定等权,应务望同时取消,才得名实相符也”(20) 。

数天后,中美、中英围绕订立符合国际关系普遍原则新约的谈判便分别在华盛顿和重庆开始。