重庆海关总税务司署机构设置确立以后,即着手调整各地海关机构。首先,根据财政部命令,将未设关地区的货运稽查处改为海关。海关所接收的货运稽查处,除闽浙区移交瓯海、闽海两关接收,广西区移交南宁、龙州、梧州三关接收,湘鄂区移交长沙、沙市两关接收外,另在接近战区省份增设兰州、西安、洛阳、上饶、曲江等五处海关,分别接收前甘宁绥、晋陕、晋鲁豫、苏皖赣、广东五区的货运稽查处。为了接收工作顺利进行,海关总税务司署逐步开展了以下工作:一是抽调海关人员主持接收工作;二是督导训练各货运稽查处移交人员,选拔优秀人才;三是就地招考补充职员;四是调整改进原有机构,以期符合海关规章。

其次,为扩展西北地区海关机构,总署还派员将绥西一带塞北关以及所属机构接收,改为绥远分关,归兰州关管辖。

最后,为适应战时需要,总税务司署对各关卡进行了如下调整:已经失去重要性的总关、分关如北海、三都澳、宜昌、思茅、河口等分别降为分关或分卡,以便腾出一部分高级关员主持新设各关区之机构,并将中下级关员尽量抽调以充实新设机构。凡靠近沿海各埠随时有可能沦为战区的关卡,将其改为分卡并将总关移设于附近交通便利之内地。

至1942年3月,重庆海关总税务司署新设的兰州、西安、洛阳、上饶、曲江这五处海关,加上原有的重庆、万县、沙市、长沙、瓯海、闽海、梧州、雷州、南宁、昆明、龙州等关,国统区共管辖16个关区及其广布的分支关卡,(29) 与沦陷区日伪统治下的各海关形成分裂并存的局面。此后因战争形势的变化,除了新设新疆关外,海关数量有所减少。(详见“国统区海关及其分支机构一览表”。)

表4-1国统区海关及其分支机构一览表

(现有海关关所清表)

(续表)

(续表)

(续表)

(续表)

以兰州关为例。兰州关是1941年12月25日在接收了甘宁绥货运稽查处后改组筹设的,于1942年1月1日正式成立,开始验证。但成立之初,内勤外勤人员均感缺乏。负责人夏廷耀一面电海关总署请调派关员来兰,一面就地录用新职员若干名。首先接收了平凉、天水、武威、固原、吴忠堡、西峰镇、碧口等7处的机构,改为兰州关的区分卡。嗣又添设了兰州邮局邮包税处,以便邮包的验证。又派员往各地调查商业及交通情形后,在甘肃先后增设了分卡10处,在宁夏设分卡1处,并在绥远设立了分关及分卡4处。到1944年1月,财政部以分卡的名目与旧日局卡相似,易生误解,又通令改为分关、分所、支关、支所。总的来说,兰州关管辖甘宁河口、张家川、岷县、徽县、碧口、天水、固原、平凉、兰州东岗镇、宁夏等13处,及兰州公路车站、黄河桥、西稍门、邮局、飞机场等到支所5处,在绥远陕坝设立分关,管辖陕坝、五原、大井及普提等4个分所。1945年1月,由于战时消费税停征,遂将碧口、岷县、武威、张掖、徽县、张家川、河口、东岗镇等8个支关及陕坝、兰州黄河桥、西稍门3个支所裁撤,另在榆林设立支关。兰州关的主要任务是税收和缉私。其中,兰州关及所属各支关所税收:1942年收入为法币1345万余元,1943年为1926万余元,1944年为6057万余元;绥远分关及所属各分所,计1942年3个月为法币41万余元;1943年为800万余元,1944年为841万余元。

另以新疆关为例。1759年清廷统一新疆后,将俄国对新疆的贸易归入蒙古边境的恰克图口岸,俄商虽通过清藩属哈萨克部仍与新疆有断断续续的间接贸易往来,但数量较微。1884年新疆建省后,俄国商品很快占领了新疆市场,俄国与英国的争夺焦点从帕米尔高原转至南疆—喀什一线,因为英国保护印度—喀喇昆仑山一线的贸易(30) ,但由于俄国的地缘优势,英籍税务司控制下的海关并未能够将触角伸及新疆地区。至民国初年,俄国完全垄断了新疆对外经济往来,凡省主要工业品、生活消费品之来源及土畜产品之外销,无不依赖对俄贸易。1920年8月,新疆与苏俄缔结《伊犁临时通商协议》,规定苏俄在伊犁进、出口各货物,均依新疆现行税则征税。1930年代,新疆省对苏联、印度的政府贸易和商民贸易日益频繁,无奈军阀割据,财政、税政始终未与中央政府统一,新疆全境没有任何正式的现代海关机构。

1943年6月,“新疆王”盛世才抛弃“亲苏联共”政策,转投重庆政府后,即请中央派员到新疆设立海关。丁贵堂为首的7人小组于1944年1月1日飞抵迪化后,迅速与新疆省政府官员积极联络办公场所,随即派员对新疆历年对外贸易情况展开调查,将过去10年内新疆省代为征收的海关税款数额详列报表,呈送财政部,并就关政、税政等重大问题,亲自拜访新疆省主席盛世才。盛表示衷心拥护中央,尽全力协助设关事宜。

由于新疆的旧海关已于1933年停止工作,所有进出口税收均由省税务厅征收。且地处内陆,经济落后,新疆对外进出口贸易的产品单一而原生态,进口的主要商品是棉毛制品、金属、烟草、酒类、火柴、糖、服装、皮革及杂货,出口商品则主要是骆驼毛、羊毛、牛、皮革、兽皮、棉花、水果和杂货。因此,税收并不丰裕,“新疆的关税收入很少,1942年大约为200000元,这尚不包括每天的正常开销。就目前的世界大战情况来看,我担心税收会很低”(31) 。据统计,1941—1943年间的税收总数仅为871980000元。虽然税收堪忧,“然而中国,作为一个独立的国家,必须在所有边界上拥有海关主权(包括新疆),在新疆的边界上建立海关是政治问题,而不是经济问题,为了国家主权和国际声誉考虑,必须在新疆设立海关,这是不容怀疑的”②。

经多方探查,丁贵堂认为,欲在新疆设关,必先使新疆之关政、税政统一在中央政府辖下。1月16日,他“参酌全国海关通行法规,兼顾地方事实”,就海关“重要章则大纲”及新疆关成立后“应施行之办法”写成近万字的13个附件,送盛世才参酌。

其后,丁贵堂又就关税处理问题开列意见,缮送盛世才并报财政部,称“新疆既为我国领土,新省关税即应由中央全权处理,以归一律而符通例”。考虑到“开发西北建设,新疆缺乏经费”,他向财政部建议,“为补新疆地方减少收入之损失,可由新省呈请中央每年酌拨协款以资补助”,“对新疆省内运销之土货,暂缓开征战时消费税”。

为改善税收问题,丁贵堂决定在所有新疆省税务厅征税的线路开设关卡,按他的预想,新疆关设立1个总关,5个分关。即总关:新疆关(迪化)管理所有新疆关务及关税征收,下设哈密支关。阿山分关,下设布尔津支关、吉木乃支关;塔城分关,下设苇堂子支关;伊犁分关,下设霍尔果斯支关、特克斯支关;乌什分关,下设哈拉湖支关;喀什分关,下设伊尔克斯塘支关、蒲犁支关、莎车支关。后来,根据实际情况,进行了部分调整。(详见“新疆关及其分支机构隶属关系图”。)

1944年2月15日,新疆关宣告开关,丁贵堂就职暂兼新疆关税务司,他电呈财政部:“新省设关应以简约入手,除必要人员外,不必多派,以免开支庞大。”包括他本人及从重庆所携6人在内,新疆关全体工作人员才12人。即使对关名的拟定,丁贵堂亦考虑周详。当时全国各关区总关均不以省称,唯独新疆关例外。在写给财政部的报告中,丁贵堂如此阐述。

“新疆地域广大,天山横贯东西分全疆为二部,北疆之伊犁,南疆之喀什均为重镇,而迪化在一般民族心目中,仅被视为北疆重镇之一,且为外人鲜知,若以迪化关称,似嫌不足表现其为全疆海关领导之地位。新疆之名词著称于世界,在一般人民心目中可代表全疆,以此为名可表示统一新省海关行政,各区海关亦自应视为所属。”

开关后第三天,丁贵堂又率员在南北疆筹设分关和支关,开始了更为艰苦的历程。至7月28日,丁贵堂返回重庆述职。他所拟定的关所筹建任务全部完成,包括总关1处、分关4处、支关8处、支所5处。新疆关的设立,对完善全国海关体系,加强中央管理西北边疆具有重要意义。8月31日,海关总税务司署发布通令,宣告新疆关区创成,并对丁贵堂进行嘉勉。

“丁副总税务司此次奉令远征,飞越关山,驰骋荒漠,冒风沙,迫饥渴,深践天山南北,艰苦备尝。终布关政于遐方,树国威于边土,任务艰巨,功业非常;端赖擘,划周详,坚贞赴命,排除万难,卒底于成为中国海关史创辉煌之新纪录。树着勋劳,至堪钦佩。”(32)

(1) 林乐明:《海关服务卅五年回忆录》,香港:龙门书店1982年版,第23—24页。

(2) 程麟荪、张之香主编:《张福运与近代中国海关》,第73页。

(3) 《梅乐和致英国驻华大使卡尔密函》,FO371/24647。

(4) 《总税务司与伦敦办事处来往机密函件》(1941年2月25日),中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679/31476。

(5) 《总税务司致卡尔函》(1941年3月7日),中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679/31476。

(6) 《梅乐和致卡尔密函》(1941年6月4日),FO371/27608。(www.daowen.com)

(7) 《梅乐和致卡尔密函》(1941年6月4日),FO371/27608。

(8) 《梅乐和致孔祥熙密函》(1941年10月13日),SOAS PPMS Vol.15。

(9) 孙修福:《中国近代海关首脑更迭与国际关系——“国中之国国王”登基内幕》,北京:中国海关出版社2010年版,第313页。

(10) 据林乐明《海关服务卅五年回忆录》第23—25页记载,1941年前的海关,还是保持“国际性”的形式。那时的《海关题名录》所录的人员,全国总数8600多人,洋员人数维持在900人到1000人之间。尽管如此,由于总税务司署是处在沦陷区中,难免受着日本势力的控制。清代末年进入海关的日员岸本广吉担任了总税务司署总理文案的职务,实际上是控制海关的首要人物。1938年海关日员还只有187人,1939年骤增至577人,1940年又增到599人,1941年已达616人了。其中任税务司的达15人左右,帮办44人,监察长22人。

(11) [英]方德万著,姚永超、蔡维屏译:《潮来潮去:海关与中国现代性的全球起源》,第321—322页。

(12) 赤谷由助1941年11月23日至1942年9月8日任江海关税务司,后被小山田晃一(即原江海关日籍署税务司小山田光)取代。

(13) 《总税务司梅乐和呈报太平洋战争发生前后在沪应付经过情形(1942)》,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679(6)/250。

(14) 常奥定:《经济封锁与反封锁》,出版社不详,1943年版,第17页。

(15) 《丁贵堂答辩书》,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案。

(16) 《总税务司梅乐和呈报太平洋战争发生前后在沪应付经过情形(1942)》,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679(6)/250。

(17) 《总税务司署第5769号通令》,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案。

(18) 重庆《关声》第4、5期,重庆区海关同人进修会1943年编印。

(19) 一直以来,各地海关的税务司在与总税务司的半官函中都须汇报本地区有关政治、经济、军事等方面的情形,其中,更多为信息收集性质,尚谈不上机密情报,并非津海关所独有,所以从严格意义上看不能称为间谍案。参见杨换宇:《摇摆中的平衡:梅乐和与中国海关(1897—1943)》,博士学位论文,厦门大学历史系,2014年。

(20) 重庆《关声》第4、5期,重庆区海关同人进修会1943年编印。

(21) 程麟荪、张之香主编:《张福运与近代中国海关》,第74页。

(22) 《梅乐和致海关职员函》,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679/11614。

(23) 中国第二历史档案馆编:《中国旧海关史料(1859—1948)》,北京:京华出版社2002年版。

(24) 中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案。

(25) 重庆海关总税务司署人事科编印的《海关职员临时题名录》中,因大批人员滞留沦陷区,其人员统计只有2358人,远远少于伪上海总税务司署统计处印《海关职员录》中的统计人数6477人。

(26) 《总税务司署通令(1942)》第2辑,中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案。

(27) 重庆总税务司署的机构建设逐渐走上正轨,先后于1942年9月设立海务科。11月添设计核科,将由财务科监管的稽核、关产及养老金业务划归其管理。1943年6月,又将审榷科兼管的统计事务分离出来,设立统计科。1944年9月,增设福利科,11月改称员工福利委员会。至抗战胜利前,基本恢复至太平洋战争爆发前的规模。

(28) 中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案。

(29) 重庆海关成为当时全国最大的海关,先后在万县、成都等地设有分关,在贵阳、遵义、涪陵、南充、内江、宜宾、合川、泸县、广元雅安等地设有支关和分卡。

(30) Lars-Erik Nyman,“Sinkiang 1934—1943: Dark Decade for a Pivotal Puppet,” Cahier du Monde Russe et Sovietque, Vol.32, No.1, Enasie Central Sovitique:Ethnics, Nations, etate (Jan.-Mar .,1991), p.97.

(31) ②《丁贵堂致李度半官方信件》(1944年1月20日),新疆关半官方文件(1943—1946),中国第二历史档案馆藏,海关总税务司署档案,679(1)/32648。

(32) 张中民:《元勋丁贵堂》,《中国海关》2009年第2期,第51页。