南京国民政府在南京成立后,为实现关税自主,颁布了新的海关税则,突破了有清一代值百抽五的税率限制,税率大幅提高。税率的提高在增加国民政府财政收入的同时也诱发了大规模走私活动。为防止关税流失,1931年1月,总税务司署添设缉私科,落实全国海关缉私工作,协调各关缉私事务,并建立缉私舰队,划分缉私区域,在边境各地以及内地沿贸易路线设立关卡。1934年6月,国民政府正式颁布《海关缉私条例》,明确了缉私关员负有勘验、搜索走私场所及行为之权限,具有扣押、没收、拍卖走私货物之权限,并对违反该条例走私行为的相关处罚做出详细规定。(77)

七七事变爆发前,海关总税务司署在江海关、粤海关、津海关、九龙关、厦门关等重要缉私区域先后设立专门查缉走私的部门——缉私课,各缉私课在行政上分别接受该关税务司的领导,全面掌理该区的缉私工作,又与海关外班的查验部门分工合作。(78) 津海关被夺前,日方曾作出控制华北走私的许诺,然而这一许诺并未实践。“自(英日)海关协定成立后,私货透漏本可望其减少,然据报载,呢绒、哔叽、人造丝、豆饼、火柴、鲞鱼罐头、日用品等项,仍大量私运入口,因不纳关税,售价常较市价减三分之一以上,正当商业颇受影响”(79) ,海关所面临的缉私形势日益严峻。

沿海方面。由于沿海区域被日本海军占领,海关的缉私船舰或被日军攫夺,或暂时避于安全处所,海关的水路缉私除华北之天津、秦皇岛等地各口岸外,各口岸港界以外之海上缉私工作几全部停顿。如九龙关缉私工作因海上缉务既已辍止,各处公路又多破坏,且自1938年11月日军侵入边境各地后,不良分子群集港澳边界,以致缉私工作之推进颇受困难(80) ;又如宁波关,海岸封锁后与其他沿海口岸间交通已完全断绝,航运贸易宣告停顿(81) ,海关已无私可缉,福州、厦门、广州、汕头等关亦然。即便个别口岸缉私恢复,走私也未能被有效控制。如江海关虽恢复沪东区缉私工作,但常受军事性质之阻挠,致未能严厉执行,走私透漏之风迄仍猖獗。(82)

陆路方面。沿江、沿海口岸的收缩导致陆地缉私压力加大。如拱北关走私者配置武器,以当地民团中的不良势力为护身符,偷运土丝逃避税收;又如龙州关,广州失陷后,龙州南宁间公路日趋重要,逐渐成为西南贸易要道之一,进出口货运多经由越南海防以达国外,巨量货物源源输入以应内地及西南各省之需要,路旁村落渐成为运输站。走私者自不肯失此良机,于是山间小道成私运路径,私运组织接踵而起,走私桐油、茴香、黑木耳、皮革、大宗货币;再如蒙自关,与龙州关情况类似,走私者利用陆路疯狂私运钞币,导致1939年7月100元越币可在昆明兑换460元法币,而在香港不过230元。

为应对此种情况,海关总税务司署采取了扩大关区、增设关卡的方法以补救沿海、沿边各关卡控制之不足。对于出口货品应结外汇或应受统制者,并经斟酌产销及私运情形,指定限制运输之区域,规定单据,责成各海关认真查验,凭证放行。至各民用航空机场,亦经各海关一再加强查缉力量,商同有关各机关将客货运之管理迭加改善,各该路线私运之风始戢。(83) 如在南宁关新设平马、贵阳、桂林分卡,其中平马与贵阳专为查缉私货及逃结外汇而设,桂林则以查缉航空货运为主要任务;滇缅公路正式通车后,畹町至为重要,于是派员筹设分卡,并在腾越关新增数处分卡;在蒙自关雇用女检查员检查飞机场及火车站之女乘客等。(84)

下表为1937年至1941年间海关关卡数目统计表,从中得见抗战全面爆发后,海关总关数急剧下降,至1940年,总关数仅为1937年的二分之一;分卡在1941年才达到1937年之数量。而与之对比明显的是分所数量,1941年已超出1937年一倍有余。依靠分所的设立,至1941年,海关关卡总数已与1937年相当。

表3-41937—1941年海关关卡数目表

(单位:个)

资料来源:财政部海关总税务司署编:《十年来之海关》,第20—21页。(www.daowen.com)

增设分卡、分所后,就各关缉获货物充公变价及罚金收入统计而言,缉私工作颇有成效。

表3-51939—1941年后方各关查验工作效果之统计

(单位:国币元)

(续表)

注:1.闽海关包括前福海关在内;2.南宁关包括前北海关在内;3.昆明关包含前畹町分关及腾越关在内。

资料来源:财政部海关总税务司署编:《十年来之海关》,第17—18页。

总税务司署虽努力加强国际货运之缉私管理,但在控制由战区封锁线走私之私货方面却力有不逮。1940年1月,财政部先后在广东区、广西区、湘鄂区、苏皖赣区、闽浙区、冀鲁豫区、晋陕区、甘宁绥区设立各战区货运稽查处以弥补海关力量之不足,各处税务部分主任仍由海关人员担任。(85) 此外,尚有运输统制局监察处(水陆交通统一检查处)、国民党各战区经济委员会(战区经济作战处)、军事委员会办公厅特检处(军事委员会办公厅邮航检查处)等机构进行查缉走私工作。1941年1月15日,为集中战时缉私力量,财政部成立缉私处,并在各省设立缉私分处或办事处,开展缉私工作。太平洋战争爆发前,缉私处改称缉私署,改扩编制,并将各省缉私分处或办事处改称为缉私处,与海关所属分支卡所配合运用。(86)

缉私署成立以后,海关在后方的权力缩小,仅仅限于征税补税,所有查缉的任务完全归属缉私署;在沿海、沿江区域,因为战争影响,海关无法施行既有的缉私工作。这种情况,直到抗战胜利、日本投降,沿海沿江各关恢复海上、江上缉私,才有所改变。(87)