九一八事变前,东北设有瑷珲、滨江(哈尔滨)、延吉(龙井村)、安东、大连等海关,此外还有分关数处。东北各关税收在全国关税收入中占有重要的比例:1927年高达19.567%,以后各年虽呈递减趋势,但至1931年仍占10.631%;从绝对数值上看,则由1927年的12911357海关两逐年上升至1931年的25803199海关两。(5) 东北各关税款扣除海关行政费用及摊还内外债,尚有1000多万海关两的结余。(6)

九一八事变爆发后,日本开始策划夺取东北海关与关税收入。1932年1月20日,大连海关日籍税务司福本顺三郎致信总税务司梅乐和,报告其根据日本报纸的消息,已经了解到由中国辽宁省、吉林省、黑龙江省组成的“独立国家”将宣告成立。日军当局严格审查各类新闻,所谓“独立国家”人员构成等信息很难获取。但据他所知,有一件事是确定的,那就是东北海关的问题受到了此行动(即建立“独立国家”)的严密关注,从南京政府手中接管东北海关不是传言。因此,不久之后,他们将遇到海关历史上前所未有的危机。然而,就福本所知,对于如何处理海关他们还没有决定,“但考虑到海关职务的特殊性,还没有什么官员或者对目前政治潜流有洞察力的重要人物会将自己置于大连海关税务司的位置之上”(7) 。为此,福本尽全力四处打探日本对东北海关的计划,并试图通过多种途径去影响这一计划。

从2月开始,福本频繁与官员、政府顾问、银行家、商人、军队、创建“新政权”的民政厅联络,目的在于获取日方对海关和东北各关采取具体政策的信息。从谈话中福本得出这样一个结论,即“目前还没有决定明确的步骤(处理海关),主要是因为担心海关问题处理不当将引发外交混乱”,但是他也推断吞并东北海关只是个时间问题。在会谈中,当有人问及福本对今后“新政权”应采取何种政策的建议时,甚至是对那些不确定是否寻求意见的人,他也尽全力向他们灌输个人观点:

第一,仅仅将关税是外债担保这一项作为引发外交冲突的唯一原因是错误的。巩固主要来源为普通关税拨款的债务基金,是国家债务市场价格稳定的主要因素。任何行动(如干涉海关行政)将有害于那些购买债券的私人投资者,而且中央持有这些债务的绝大部分(构成了银行的储备金)。投资的崩溃将导致中国的银行的破产,同时严重动摇主要依仗国际贷款的中国政府的财政信用。从《九国公约》的签署权力考虑,应该有反对任何对海关整体性进行干涉的有力理由。

第二,“新国家”将引发外交的复杂状况,在被其他强国承认前,对从中国港口来的外国货物和从中国其他港口运来的土货征收进口税——将它们视为外国货物,因为逻辑上中国将被当作外国对待,因此这些税就必然发生。

第三,外交的复杂状况并不是唯一重要的考虑因素:东北海关独立将严重影响经济。独立意味着将在“满洲国”和中国内陆间建立一个高关税壁垒,随之而来的是这个“新国家”经济发展的孤立,或者换句话说,中国也会对“满洲国”产品征税。

第四,为了保护日本本国贸易,日本不会轻易降低关税去支持“满洲国”产品与本国工业产品竞争。另外,这个年轻的“国家”会发现日本没有它的产品市场,但在中国,这个“国家”的产品必须与日本产品在关税条款下进行完全平等的竞争,而不会被优待。

第五,日本对这个“新国家”的第一个需求是工业活动和投资自由。“满洲国”发展的第一个工业将是煤炭开采和碳化等副产品,林业、豆业和豆油、植物油与香皂、黄油等产品,硫酸铵等副产品。这些工业品没有一个不与日本产生竞争。因此,除了被隔离的中国未来市场,这个“新国家”能在世界哪里找到它的市场?

第六,如果两个独立的“国家”建立海关联盟是可能的,那么和中国建立联盟对这个“新国家”而言是最好的事。(www.daowen.com)

第七,中国海关是世界上无可比拟的独立组织,也将是中国和“满洲国”联盟最好的中介。对机构的破坏将很难重建,也是极其愚蠢的。

第八,虽然最近没有特别提及关东厅与海关的状况,但是在大连协定下这个办公机构的工作是众所周知的,制定类似的某些协定是目前问题的最终解决方案。

同月,“满洲国”各界商业代表与官员召开会议,讨论日本与“满洲国”政府经济政策各项决议,其中包括一个关于海关(除关东租界自由地区和铁路区域边界)的议题,但会议认为海关问题需要仔细研究,相关建议暂时被搁置。(8)

1932年2月25日,福本向总税务司梅乐和报告“当日本占领‘满洲’提出初建独立的‘满洲国’时,他们可能干涉海关行政的疑虑就被提了出来。虽然目前没有干涉发生,但我肯定非官方通知里对‘新国家’的规划包括税收和独立于中国海关外的海关。不仅不能说我们会不受干扰,而且我害怕我们可能在不久的将来承受更多”②。

实际上,关东军司令部统治部早在2月21日就拟定了强制接管东北海关的详细计划,其要点有:第一,新“东北行政委员长”向安东、营口、哈尔滨、龙井村各海关监督处,派出日本人顾问;第二,对于瑷珲关海关,有待“新国家”之权力能彻底推行时再接收;第三,准备设置山海关海关,委托奉山铁路山海关站长进行准备事宜,并派出日本人顾问;第四,“新国家”成立同时,废除全部监督官,任命日本人税关长及干部关吏;第五,“新国家”成立同时,要求大连海关必须归属于“新国家”,但考虑到有可能遭到拒绝,现着手准备在瓦房店县厅内设新海关,在大连新设监视员;第六,在最坏的情况下,在安东、瓦房店因通过附属地而造成征税困难时,则该海关只进行监视,由货物到达地点的附属地接续税捐局再行征税;第七,第一及第三项规定之顾问需要立即确定,关东厅及“满铁”推荐候选人,接收时立即作为临时税关长进行工作。(9)

这一政策没有立即执行的主要原因正是福本分析中所提到的外交、外债原因,“鉴于中国关税作为外债赔款和国内公债的担保品,扣留东北关税后,如不摊付外债赔款份额,势必引起列强的强烈反应,为了不过分刺激英美等国,关于外债部分,其合理的比例将决定由‘新国家’继承和承担。但是,如果承担了内债,则几乎全部的海关收入必将用于偿还债务,从而丧失了接收海关的实际效果。因此,决定对于内债不予承担”(10) 。日方在等待“满洲国”成立,以“满洲国”的名义劫夺东北各关,借此模糊事件焦点。国联的调查报告证实了日方成功地做到了这一点,“‘满洲’之关税,一向汇寄中央政府,故日本军事当局并未干涉海关行政,亦未干涉汇往上海之款项。第一次干涉关税者却为‘满洲国政府’,以为彼等‘国家’乃一独立之国家”(11) 。

1932年3月11—15日,福本顺三郎在沈阳努力与日本驻龙井村、驻吉林总领事,沈阳代理领事及“满洲国财政部”高级顾问等人商讨海关问题,发现“新政府正急于准备接收所有的东北海关,并在山海关开设新关,他们将为赔款债务汇去一笔钱,这段时间海关的进出口关税将保持,假如海关职员愿意在‘新国家’、新收入等情况下服务,那么对他们的变动将尽可能小”。在会谈中,他不厌其烦地叙述自己的观点,即侵占东北海关将“卷入日本政治混乱,损害未来贸易的发展,而致命的影响将来自于海关与‘满洲’隔离和接下来对‘新国家’产品高关税壁垒的设立,‘新国家’产品将与日本工业在中国市场同等竞争,这种贸易关系的突然破裂将导致灾难,影响商人苦心经营的存在。我同样强调贷款债务责任的不可分割性,这对‘新国家’努力获得‘满洲’税收净值的一定比例(除了大连)作为行政费用是明智的”(12) 。福本寄希望于南京国民政府与“满洲国”协商来保证海关的“完整性”。

然而现实是“满洲国”成立第二天(3月2日),关东军已初步确定劫夺东北海关的两种方案。第一种,由“满洲国”扣留包括大连关在内的全东北海关税款扣除担保外债赔款部分,再与总税务司谈判,使之默认;与总税务司谈判交涉期间,维持东北海关组织现状;在山海关设置新海关,征收与中华民国之间的进出口货物关税;谈判期间,包括大连关在内的东北海关税款停止向总税务司汇解;达成协议后,总税务司在东北海关行政上必须遵守“满洲国”的命令。第二种,如果第一种方案无法实行,“满洲国”直接接管大连关以外的东北各关;在与中华民国及债权国交涉,合理分担东北关税摊付外债赔款份额前,“满洲国”扣留全部税款;于山海关设置新海关同第一方案。(13) 两种方案虽有区别,却有着共同点:扣留海关税款,逼迫总税务司接受现状;不否认负担东北关税需摊付外债赔款份额,防止引发外交干涉;在山海关建立新海关征税,从贸易层面造成事实上的“满洲”独立,为进一步侵略中国进行经济准备;暂时不触碰大连海关这一“敏感神经”,以免使日本面临不得不向“满洲国”抗议的尴尬局面。经过权衡,日方决定采取第二种方案,直接接管,扣留税款,逼迫谈判。